Развитие системы управления государственными закупками на современном этапе

Дополнительно сферу закупок регулируют следующие документы:

Совместное письмо Минэкономразвития России и ФАС России от 01.02.2010 г. "О порядке применения процедур размещения заказов для федеральных государственных нужд";

Приказ Минэкономразвития России № 22 от 21.01.2011 г. «О внесении изменений в Порядок проведения открытых торгов в электронной форме при продаже имущества (предприятия) должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 15 февраля 2010 г. № 54»;

Приказ Минэкономразвития России № 516 от 22.10.2010 г. "Об утверждении распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов капитального строительства в целях реализации мероприятия "Обеспечение открытости информации о деятельности органов местного самоуправления и доступности государственных информационных ресурсов для граждан и организаций" в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)";

Письмо ФАС от 17 августа 2009 г. и Минэкономразвития от 18 августа 2009 г. "О разъяснении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ в части размещения заказов у субъектов малого предпринимательства" и нормативно-правовые акты иных органов исполнительной власти.

3. Опыт организации государственных закупок в США

Практически во всех странах государство является на рынке важнейшим закупщиком продукции. В США доля госзакупок составляет около 15 % национального бюджета, т.е. 200 млрд. долл. в год [9]. Столь значительные объемы госзакупок делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной. В силу особенностей исторического развития США, дальше других развитых стран продвинулись в организации системы госзакупок, основанной исключительно на рыночных принципах. В отличие от стран Европы, с довольно сильным государственным сектором в производственной сфере (прежде всего в оборонных отраслях), промышленный потенциал США, включая и производство вооружений, всегда находился в основном в частных руках. Усилия государственных органов по обеспечению общенациональных нужд направлялись на поиск методов закупок, способных наилучшим образом учесть общественные интересы при полном соблюдении законных прав собственников.

Небывалый рост объема госзакупок в США в XX в. послужил причиной создания и совершенствования соответствующей законодательной базы. В 1930г. совокупный ежегодный объем госзакупок составлял порядка 8,5 млрд. долл., из них - 1,3 млрд. долл. закупки федерального правительства (остальное -закупки госорганов штатов, графств, муниципальных округов), а в 1950 г. общий объем был равен 37,9 млрд. долл. (в т.ч. федеральные - 18,4 млрд. долл.), в 1970 г. - 219,5 и 96,2 млрд. долл. соответственно, а в 2010г. объем госзакупок в США достиг почти 1500 млрд. долл., причем до 500 млрд. долл. приходилось на федеральные закупки и до 1000 млрд. долл. - на закупки, осуществляемые правительственными органами штатов и других территориальных единиц, об обладающих самостоятельным бюджетом. При этом 80% из общего федерального объема составляют закупки по линии МО США [16].

Первый закон по регулированию системы федеральных государственных закупок был принят в США в 1792 г. Этим законом министерствам финансов и обороны были даны полномочия осуществлять закупки от имени американского государства. Затем законодательство о федеральных закупках непрерывно развивалось и совершенствовалось, постепенно приобретая современную форму федеральной контрактной системы как совокупности установленных государством правил закупок и осуществляющих их органов.

В развитии системы госзакупок в США явственно просматривается ряд тенденций. В периоды войн (первой и второй мировых, войны в Корее) государство усиливало вмешательство в производство, предпочитало проведение ограниченных закрытых торгов, широко использовало прямое распределение заказов. Это способствовало ускорению военных поставок (что, конечно, было важно в условиях военных действий), однако в то же время всегда сопровождалось усилением коррупции и резким снижением эффективности закупок. В послевоенные периоды, под давлением требований о повышении эффективности расходования средств налогоплательщиков и об обеспечении равного доступа к госзаказам, происходил возврат к использованию принципов открытой конкуренции. Столь же характерна постоянная борьба между попытками введения как можно более полной регламентации процесса закупок (что вело к бюрократизации и увеличению времени, необходимого для соблюдения процедур) и стремлением к обеспечению гибкости в соответствии с меняющимися обстоятельствами, что, в свою очередь, повышая ответственность конкретных лиц, увеличивало возможности для злоупотреблений.

Задача повышения эффективности использования бюджетных средств часто противоречила необходимости решения иных общественно значимых задач, таких, как развитие собственного производства, решение социальных проблем. Обычно подобные вопросы остро вставали в периоды экономических кризисов. Не случайно, что именно после Великой депрессии в американское законодательство о государственных закупках был введен ряд положений, направленных на защиту прав рабочих, занятых на исполнении государственных заказов (минимальные ставки оплаты, ограничение сверхурочных и т. д.). Хотя подобные требования удорожали производство, они снимали социальное напряжение и косвенно способствовали улучшению качества продукции.[27]

К этому же времени относится принятие известного закона "Покупай американское" (Buy American Act, 1933), направленного на поддержку национальной промышленности. Этот закон не запрещал закупки иностранных товаров (за исключением некоторых "критически важных"), но обязывал государственные органы покупать изготовленные в США товары, даже если они были несколько дороже импортных (на 6% для всех товаров и на 12% для товаров, произведенных в трудоизбыточных районах) [81,144]. Несмотря на то, что протекционизм в отношении местных производителей в настоящее время не играет заметной роли, законодательство о закупках и сейчас используется для решения некоторых социальных вопросов. Помимо трудоизбыточных районов, преференции установлены для малого бизнеса и предприятий, находящихся в собственности представителей этнических меньшинств. В некоторых штатах контракты на поставки отдельных товаров (например, номерные знаки автомобилей) должны заключаться только с подрядчиками, входящими в Промышленную корпорацию федеральных тюрем.

В нынешнем виде механизм осуществления госзакупок в США в основном сложился к 1984 г., когда был принят свод законодательных и подзаконных актов, в совокупности именуемый "Правила закупок для федеральных нужд" (FAR — Federal Acquisition Regulations). В этом своде правил определены принципы политики в области закупок, а также установлены многочисленные и подробно изложенные требования в отношении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и размещении заказов.

Правила закупок для федеральных нужд" содержат более 1000 страниц и имеют 53 раздела, каждый из которых посвящен отдельному аспекту госзакупок. Первые шесть разделов рассматривают общие вопросы заключения государственных контрактов, следующие шесть разделов посвящены аспектам планирования закупок. Раздел 13 содержит описание упрощенных процедур по заключению контрактов на сумму 25 тыс. долл. США и менее (без проведения торгов), а в разделах 14 и 15 рассматриваются специфические процедуры закупок по наиболее крупным контрактам. В последующих разделах рассмотрены вопросы трудового права применительно к выполнению госзаказов, правила и процедуры контроля за ходом исполнения контрактов, типовые статьи и формы.

В дополнение к Правилам FAR министерство обороны США (МО) руководствуется специальным документом "Правила закупок для нужд обороны - Дополнение" (Defence Federal Acquisition Regulation - Supplement, далее - Правила DFARS), в котором даны инструкции по применению Правил FAR в рамках закупок по линии МО, а также содержатся некоторые дополнительные требования и правила, применимые только к оборонным закупкам и заказам. Правила DFARS не являются самостоятельным документом и используются только в сочетании с Правилами FAR.

Правила DFARS также содержат более 1000 страниц и включают в себя разделы, соответствующие разделам Правил FAR. Каждый раздел этого дополнения содержит информацию, необходимую для соблюдения в рамках МО политики и процедур, изложенных в Правилах FAR, a также различные другие положения, описание процедур, статьи контрактов и т.д., которые необходимы для удовлетворения особых потребностей МО. Кроме того, Правила DFARS содержат семь собственных дополнений и два приложения.

Информация, содержащаяся в двух вышеупомянутых документах, охватывает весь спектр закупок, осуществляемых на федеральном правительственном уровне. Около 500 страниц в этих документах занимают типовые статьи контрактов и еще около 250 страниц — различные типовые формы.

В соответствии с американской правовой традицией важнейшее значение имеет вопрос о том, какие органы имеют право заключать контракты от имени американского государства. Правомочия ведомств на осуществление государственных закупок всегда устанавливались законом, а круг ведомств, которые могли закупать товары и услуги для собственных нужд непосредственно на рынке, всегда был ограничен. В отдельные периоды право заключать государственные контракты предоставлялось исключительно министерству финансов США (закон 1910 г.), однако чаще всего этим правом обладали также и оборонные министерства. В настоящее время по действующему законодательству на федеральном уровне правом осуществлять закупки на рынке обладают: министерство обороны США (МО), Национальное агентство по аэронавтике и исследованию космического пространства (НАСА), Агентство по НИ-ОКР в энергетике (Energy Research and Development Agency—ядерная программа США) и Администрация общих услуг (General Services Administration) — организация, осуществляющая закупки для всех остальных ведомств США.

Как отмечают американские эксперты, работа "государственных закупщиков" требует высокой квалификации и налагает огромную ответственность. Образно говоря, закупщики работают как бы "в аквариуме", поскольку каждый их шаг контролируется государственными ревизионными службами. Их деятельность с одной стороны находится под пристальным вниманием общественности и средств массовой информации, а с другой подвергается различным воздействиям со стороны поставщиков, "проталкивающих" свои товары и услуги. Поэтому они весьма заинтересованы в наличии четких правил и процедур закупок, соблюдая которые они обеспечивают собственную профессиональную безопасность.

Таким образом, история развития американского законодательства о закупках может быть представлена как постоянный поиск баланса требований, соответствующих условиям момента. Опыт США показывает, что вряд ли возможно создать универсальный, пригодный на все времена механизм регулирования госзакупок. Неизменными должны оставаться лишь принципы, на которых строится эта система.

Глава 2. Анализ системы управления государственными закупками на современном этапе.

2.1.  Анализ развития системы управления государственными закупками

Практически во всех странах государство является на рынке важнейшим закупщиком продукции. Значительные объемы госзакупок (до 50 % национального бюджета) делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной. Мировой опыт показывает, что наиболее рациональным способом организации закупок для государственных нужд является осуществление закупок посредством проведения конкурсных торгов, которые способствуют здоровой конкуренции и, значит, являясь чисто экономическим инструментом поддержки наиболее перспективных предприятий, формируют рынок не только госзакупок, но и в целом экономику страны. Достойной альтернативы этому прозрачному и конкурентному процессу размещения заказов на сегодняшний день в канун XXI века просто нет.

Конкурентоспособная система закупок является атрибутом рыночной экономики и развивается вместе с ней. Именно поэтому в России, имея богатую историю развития, конкурсные торги, исчезнувшие вместе с рыночными отношениями, возродились именно тогда, когда перспективы развития российской экономики стали непосредственно связаны с формированием цивилизованных рыночных отношений. В этой связи новые подходы в управлении ресурсами государства, проявились в реализации концепции эффективного использования бюджетных средств.

В настоящее время идет процесс обновления законодательства в сфере управления государственными и муниципальными заказами для его большей адаптации к требованиям времени. Успешное функционирование системы государственных закупок является необходимым условием эффективного развития современной экономики. 

Среди основных принципов осуществления государственных и муниципальных закупок нужно выделить экономное и эффективное расходование средств бюджетов и внебюджетных фондов, открытость и прозрачность,  равноправное и справедливое отношение ко всем поставщикам.

Реализация принципа экономного расходования средств бюджетов и внебюджетных фондов осуществляется путем выбора правильного способа закупки на основе анализа затрат на осуществление закупки тем или иным способом, разумной экономии средств при осуществлении закупки и последующем контроле за исполнением контракта.

Принцип эффективного расходования средств подразумевает всестороннюю оценку выгод от приобретения того или иного товара, работы, услуги с учетом фактора времени, и затрат на такое приобретение.

Реализация принципа открытости и прозрачности заключается в том, что начиная с 1 января 2011 г. единственным официальным источником для размещения информации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд  является официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет  www.zakupki.gov.ru.

Реализация принципа равного и справедливого отношения осуществляется путем предоставления равных возможностей участия в процессе закупок всем поставщикам независимо от видов деятельности, организационно-правовой формы и формы собственности, национальной принадлежности и происхождения товаров, работ, услуг. То есть в процедурах закупок могут наравне участвовать как государственные унитарные предприятия, так и общества с ограниченной ответственностью, принадлежащие российским гражданам, и открытые акционерные общества с 90 % иностранным капиталом. Не могут устанавливаться ограничения типа «поставлять товары для государственных нужд могут только производители этих товаров», поскольку это ограничивает право посреднических (дистрибьюторских) фирм получить государственный контракт.

Но это вовсе не означает, что поставлять товары, работы, услуги для государственных нужд может кто угодно. Напротив, государство может устанавливать  весьма жесткие требования к качеству товаров, опыту работы поставщика, к наличию необходимых лицензий, к уплате поставщиком налогов и т.п.

Например, устанавливаются требования к опыту работы (причем не опыту работы вообще, а опыту поставки аналогичных товаров, выполнения аналогичных работ, оказания аналогичных услуг) 3-5 лет, требования к объемам продаж аналогичных товаров, работ, услуг на уровне 500-1000 % от объема государственного контракта, требования к составу и квалификации персонала, наличию соответствующих складских помещений и специального оборудования. Однако эти требования устанавливаются едиными для всех поставщиков, и допуск поставщика к участию в госзакупках только на основе критерия «удовлетворяет / не удовлетворяет установленным требованиям». Например, если было установлено, что опыт работы поставщика должен быть не менее 3-х лет, а его реальный опыт работы составляет 2,5 года, то такой поставщик в принципе не может получить государственный контракт, даже если он предлагает выполнить государственный контракт по самым низким расценкам.