Естественные монополии в России: история, перспективы развития и реформирования

Поэтому на сегодняшний день наиболее остро стоят проблемы кадрового  обеспечения, разработки конкретных методов  регулирования, улучшения информационной базы, позволяющей принимать обоснованные решения.

Глобальными отраслевыми задачами отмеченного  выше реформирования считаются:

1. В сфере энергетики: переход к конкуренции электростанций на спотовом рынке по полным затратам с выводом из эксплуатации неэкономичных мощностей; расширение состава крупных потребителей, выведенных на оптовый рынок; участие в оптовом рынке ТЭЦ в составе акционерных обществ энергетики и электрификации; прекращение регулирования цен на электроэнергию, формируемых на спотовом рынке, развитие контрактных отношений на оптовом рынке; формирование структуры энергетических компаний, которая будет соответствовать условиям конкуренции.
2. В сфере газовой промышленности: обособление внутри РАО «Газпром" структурных подразделений по транспортировке газа от организаций по добыче газа; запуск и отработка механизмов функционирования рынка прямых договоров на поставку природного газа; переход к регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа, предоставляемые предприятиями РАО «Газпром».
3. В сфере железнодорожного транспорта: либерализация государственного регулирования тарифов в условиях развития конкуренции на железнодорожном транспорте; формирование структуры управления железнодорожным транспортом, соответствующей условиям рыночной экономики; разработка предложений по созданию концепции формирования транспортных тарифов исходя из развития конкуренции на рынке железнодорожных транспортных услуг.
4. В сфере электросвязи: введение порядка взаиморасчетов между операторами сетей электросвязи, образующих сеть электросвязи общего пользования, и механизма регулирования цен (тарифов) за взаимопредоставляемые операторами сетевые ресурсы и услуги по передаче нагрузки этих сетей, что обеспечит эффективную конкуренцию и недискриминационный доступ к сети электросвязи общего пользования физическим и юридическим лицам, имеющим лицензии на право предоставления услуг связи; сокращение перекрестного субсидирования между отдельными подотраслями и категориями потребителей; поэтапное сближение тарифов на одноименные услуги связи (кроме тарифов на услуги сельской телефонной связи и тарифов на универсальные услуги почтовой связи) для различных категорий потребителей.

Ряд перечисленных  выше задач, в частности, в сфере  электросвязи, сегодня уже решены. Однако процесс реформирования естественных монополий в РФ пока еще достаточно далек от завершения.

Мировой опыт представлен широким спектром возможных воздействий государства  на естественные монополии, включая  регулирование через специальные  органы, общественную (государственную) собственность, конкурсный доступ и  договорные отношения.

Наиболее  последовательно государственное  регулирование применяется в  отраслях общественного пользования, в частности, в связи, газо-, электро-, водоснабжении.

Регулированию подлежат предприятия, для которых  характерно следующее:

- существенную  часть их бизнеса составляют  услуги, представляющие важность  для широкого круга потребителей;

- финансирование  предприятия требует огромных  сумм денег, включая средства, полученные от большого числа  представителей общественности;

- развитие  и расширение бизнеса непосредственно  влияет на развитие, рост и  экспансию общественного благосостояния, деловой активности и развития  промышленности на конкретной  территории.

В отраслях - естественных монополиях необходимо осуществить ряд преобразований, которые будут способствовать решению  описанных выше проблем:

- регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг от друга настолько, насколько это возможно в существующих экономических, социальных и политических условиях. Разделение бухгалтерских счетов и балансов является минимальным требованием, но лучшим решением может стать создание самостоятельных предприятий по каждому виду деятельности, которые бы действовали на основе открытой контрактной системы. В первую очередь надо отделить производственные функции от транспортных и распределительных. Следует выделить вспомогательные виды деятельности (ремонт, строительство, машиностроение и т.д.), которые хотя обычно и имеют специализированную направленность, но могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры, передать их в муниципальную собственность или приватизировать;

- регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью и доступностью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и соответственно привлечь новые инвестиции;

-  потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды. При этом следует отметить нецелесообразность и практическую неосуществимость реструктуризации существующих монопольных структур на данном этапе развития социально-экономических отношений в России. Однако, уже в настоящее время должны быть созданы условия для возникновения и развития независимых частных и государственных компаний, которые конкурировали бы с предприятиями-монополистами. Такие компании будут строить свои отношения с потребителями на прямых договорных отношениях, а регулированию будет подвергаться размер платы за пользование сетями монопольных структур. Для этого необходим свободный и преимущественный доступ этих компаний к сетевой структуре соответствующих отраслей. Так, всем производителям электроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий недискриминационный характер доступ к транспортным системам, а междугородным и международным телефонным операторам - открытый и равный доступ к сетям общего пользования. Задачей органов регулирования является обеспечение такого свободного доступа для потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и недискриминационными;

-  в дальнейшей перспективе при условии стабилизации экономики России представляется возможной более глубокая реструктуризация потенциально конкурентных сфер отраслей - естественных монополий с ликвидацией существующих холдинговых компаний и образованием нескольких конкурирующих производителей.

-    должен быть реконструирован механизм корпоративно-акционерного управления компаниями, работающими системе естественных монополий. В настоящее время федеральное правительство владеет контрольными пакетами акций, но зачастую его роль как собственника является номинальной, и администрация осуществляет управление предприятиями без учетов интересов собственника. В рыночных экономиках держатели акций или их представители, совет директоров оказывают решающее влияние на выработку стратегии развития предприятия. Такой механизм позволяет регулирующим органам участвовать в процессе принятия решений через определение разрешенного уровня цен (или нормы прибыли на вложенный капитал). Низкий уровень корпоративно-акционерного управления уменьшает возможность органов регулирования влиять на поведение предприятий.

Эффективное корпоративно-акционерное управление предполагает, что собственники предприятий  обладают большой заинтересованностью  в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования. Конечно, приватизация оказывает определенное влияние  на корпоративно-акционерное управление. Однако как после полной приватизации, так и до ее проведения корпоративно акционерное управление может стать  более эффективным лишь при условии  привлечения стратегических инвесторов посредством продажи или передачи больших пакетов акций тем  лицам или организациям, которые  будут заинтересованы в жестком  контроле за работой менеджеров.

Использование заемного капитала также может привести к росту эффективности корпоративно-акционерного управления, так как кредиторы  будут заинтересованы в финансовом оздоровлении предприятия:

- инвестиционный процесс необходимо привести в соответствие с требованиями рыночной экономики. Почти во всех отраслях естественных монополий финансирование инвестиций производится преимущественно за счет роста тарифов. В настоящее время отраслевые инвестиционные и стабилизационные фонды не являются эффективным средством финансирования инвестиций и зачастую используются нерационально. Тарифное финансирование инвестиций должно быть резко сокращено, и компании должны стимулироваться или даже принуждаться к использованию заемного и акционерного капитала;

- должно быть прекращено перекрестное субсидирование льготных пользователей за счет предприятий, применяемое во всех отраслях естественных монополий. Субсидии, которые будут признаны необходимыми (например, для малообеспеченных слоев населения), должны предоставляться из федерального или местных бюджетов, а не за счет других потребителей соответствующих ресурсов и услуг.

-   во всех отраслях естественных монополий следует сократить издержки и повысить эффективность хозяйствования, для чего сформировать стимулы к сокращению излишней занятости, а также к ликвидации малоиспользуемых и малоэффективных производств.

Ясно, что  не все из предложенных выше мероприятий  могут быть реализованы в ближайшем  будущем. Вместе с тем движение в  данном направлении позволит сформировать конкурентную среду там, где это  возможно и необходимо, и осуществлять эффективное государственное регулирование  только в тех сферах, в которых  без него нельзя обойтись. Это принесет бесспорные выгоды всем: потребителям - в виде низких цен; нерегулируемым предприятиям - в форме большей  либерализации рынка; регулируемым предприятиям - через установление стабильного режима регулирования, благоприятствующего новым инвестициям  и техническому развитию.

С другой стороны, до тех пор, пока соответствующие  меры не будут приняты, невозможно организовать эффективное государственное регулирование, что обусловит консервацию неэффективности  и высоких издержек, низкую стоимость акций на фондовом рынке, недоинвестирование и конфликтные отношения между предприятиями и органами регулирования.

Функции органов регулирования и методология, которой они будут руководствоваться  в процессе регулирования, в значительной степени зависят от масштабов  реорганизации отраслей естественных монополий. Там, где будут действовать  свободные силы рынка, основной задачей  органов регулирования станет разработка "правил игры" с целью развития и поддержания конкуренции. Но при  отсутствии необходимого реструктурирования государственное регулирование  будет развиваться в направлении  все более дорогостоящего и навязчивого  контроля за действиями и издержками предприятий, то есть именно того типа регулирования, от которого стремятся уйти другие страны.

2.2 Тенденции  развития и реформирования естественных  монополий

Необходимо  отметить, что только часть видов  хозяйственной деятельности, осуществляемой в таких отраслях, как газовая  промышленность, электроэнергетика, железнодорожный  транспорт и связь, относятся  к естественным монополиям и подвергаются государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать  в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость  проведения адекватных структурных  изменений.

Например, производство, как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности, в отличие от транспортировки  и распределения ресурсов, объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородная  и международная телефонная связь, также не должны рассматриваться  как естественные монополии, но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом  уровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и, подвергаться регулированию.

Роль  антимонопольного органа в ходе проведения реформ энергетики является одной из определяющих. На начальном этапе, по мере создания конкурентного оптового и розничных рынков, а также  правил игры на этих рынках, разрабатываются  механизмы, стимулирующие добросовестное поведение участников рынка, предотвращающие  злоупотребление доминирующим положением, в том числе через принудительное разделение и установление государственного регулирования.

На следующих  этапах реформирования существует необходимость  жесткого антимонопольного контроля за действиями субъектов как на оптовом, так и на розничном рынках электроэнергии. При этом следует совмещать антимонопольный контроль на конкурентных рынках с государственным регулированием (тарифное регулирование, лицензирование) на рынках, где невозможно развитие конкуренции по объективным технологическим условиям. В целях создания равных конкурентных условий осуществления хозяйственной деятельности в Федеральном законе от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» устанавливается запрет на совмещение производства и передачи, а также передачи и сбыта электроэнергии в рамках одного юридического лица или группы лиц.

Второе  важнейшее направление – демонополизация  сферы железнодорожных перевозок  и переход к регулированию  услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта. В основе развития конкуренции на железнодорожном  транспорте лежит увеличение количества операторов железнодорожного подвижного состава. Важной задачей является установление равных условий для перевозчика  в оказании услуг по использованию  инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования независимо от форм собственности, правовых и имущественных  отношений с владельцем инфраструктуры.

В идеале структурные изменения в этих отраслях, позволяющие максимально  задействовать конкурентные силы рынка, приведут к ограничению сферы  государственного регулирования.

Технологически, структурно и экономически выверенное проведение реконструкции не только ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность  посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов  хозяйственной деятельности. Если же такие виды деятельности не разделены  и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулируемыми  органами, усложняется ввиду невозможности  точно рассчитать издержки, которые  должны быть отнесен на регулируемые виды деятельности.