Параметры прогноза исходных макроэкономических показателей для составления проекта федерального бюджета

В России в этой ситуации существует вероятность ускорения роста импорта, что может привести к уменьшению сальдо счета текущих операций и снизить уровень устойчивости платежного баланса. В условиях существующего недостаточного уровня конкурентоспособности российских товаропроизводителей укрепление рубля к доллару США может привести к снижению производства ряда отечественных товаров и услуг. Для бюджетной системы Российской Федерации это означает возможное сокращение налогооблагаемой базы, а в конечном итоге ведет к недополучению доходов бюджетной системы.

В Основных направлениях денежно-кредитной политики отмечается, что «основными задачами курсовой политики на 2013 год и период 2014 - 2015 годов станут дальнейшее сокращение прямого вмешательства Банка России в механизм курсообразования и создание условий для перехода к режиму плавающего валютного курса к 2015 году. Результатом повышения гибкости курсообразования, а также отказа от использования курсовых операционных ориентиров станет рост неопределенности динамики курса рубля в среднесрочной перспективе». По мнению Счетной палаты, такая неопределенность динамики курса национальной валюты может негативно воздействовать на социально-экономическое развитие страны, так как курсовая политика оказывает существенное влияние на доходную часть бюджетной системы, а также влияет на экономическую политику хозяйствующих субъектов, выстраивающих долгосрочные прогнозы своего развития с учетом прогнозируемой динамики курса национальной валюты.

По мнению Счетной  палаты, требуют дополнительного обоснования и согласования представленные в материалах прогноза и проекте Основных направлений денежно-кредитной политики оценки чистого ввоза (вывоза) капитала частным сектором на плановый период 2013 - 2015 годов.

При этом в 2012 году, по прогнозу, чистый ввоз (вывоз) капитала частным сектором составит (–) 50 - 65 млрд. долларов США, а по оценке Банка России – (–) 65 млрд. долларов США.

По оценке Банка России, в январе - сентябре 2012 года вывоз капитала частным сектором превысил ввоз на 57,9 млрд. долларов США, что на 27 % больше, чем в январе - сентябре 2011 года (45,5 млрд. долларов США). Таким образом, для достижения оцениваемой, по прогнозу, верхней границы величины оттока капитала в целом за 2012 год (65 млрд. долларов США) в октябре - декабре текущего года отток капитала должен сократиться до 7,1 млрд. долларов США, а для достижения нижней границы величины оттока капитала (50 млрд. долларов США) в октябре - декабре текущего года должен наблюдаться приток капитала в размере не менее 7,9 млрд. долларов США.

В соответствии с материалами прогноза на  2013 год прогнозируется либо нулевой приток капитала, либо его отток в размере 10 млрд. долларов США, в 2014 году ожидается либо нулевой приток капитала, либо его приток на уровне 30 млрд. долларов США и в 2015 году прогнозируется восстановление чистого притока капитала в объеме 15 – 40 млрд. долларов США. В проекте Основных направлений денежно-кредитной политики на 2013 год прогнозируется сохранение чистого вывоза капитала частным сектором в размере 10 млрд. долларов США, в 2014 году  – нулевой приток капитала и лишь к 2015 году отмечается возможность притока капитала в страну – до 15 млрд. долларов США.

Таким образом, представленные в прогнозе и в  проекте Основных направлений денежно-кредитной  политики данные по чистому ввозу (вывозу) капитала частным сектором на 2013 - 2015 годы не в полной мере согласуются как в количественном выражении, так и различаются по тенденции возможности притока капитала в страну в плановом периоде. По прогнозу неясно, прекратится ли отток капитала из России в 2013 году.

Ухудшение ситуации на финансовых рынках и уход частных  инвесторов с развивающихся рынков, происходящие в настоящее время, пока не свидетельствуют об изменении негативной тенденции оттока капитала из России. Эти факторы могут потребовать корректировки прогноза на 2013 – 2015 годы, прежде всего в части показателей, характеризующих чистый ввоз (вывоз) капитала частным сектором.

2.12. Анализ прогноза показывает, что наблюдается относительно сдержанная динамика по основным показателям, характеризующим уровень жизни населения.

В 2012 году реальные располагаемые доходы увеличатся лишь на 3 %, в 2013 году – на 3,7 %, в 2014 году – на 5,2 %, в 2015 году – на 5,3 %, то есть за период 2013 – 2015 годов прирост составит 14,9 % против 9,1 % в 2010 – 2012 годах, что однако существенно ниже, чем в докризисный период (30,3 % в 2006 – 2008 годах).

По сравнению  с предыдущим годом ожидается, что в 2012 году реальная заработная плата увеличится на 9,1 %, в 2013 году - на 3,7 %, в 2014 году – на 5,5 %, в 2015 году – на 5,9 % (за период 2013 – 2015 годов рост на 15,9 %), то есть прогнозируются относительно низкие темпы роста данного показателя по сравнению с периодом 2006 – 2008 годов  (рост на 48,1 %) и 2010 – 2012 годами (увеличение на 18 %), что может сдерживать активизацию внутреннего потребительского спроса в плановом периоде.

Предлагаемые  в прогнозе меры по дальнейшему повышению уровня материального обеспечения лиц, получающих трудовые и социальные пенсии,  позволят в целом в 2013 – 2015 годах увеличить средний размер трудовой пенсии на 3 065 рублей, или на 32,9 % (с 9 302 рублей, по оценке, в 2012 году до 12 367 рублей в 2015 году), а прожиточный минимум пенсионеров – на 1 488 рублей, или на 28,1 % (с 5 291 рубля, по оценке, в 2012 году до 6 779 рублей в 2015 году). В то же время прогнозируется, что коэффициент замещения (соотношение среднего размера пенсии и заработной платы) снизится к 2015 году до 33,6 % по сравнению с 34,7 % в 2012 году (по оценке).

Рост прожиточного минимума в среднем на душу населения будет  соответствовать росту потребительских цен (в среднем за год) в 2014 году (5,4 %) и в 2015 году (4,9 %), а в 2013 году – опережать его на 4,5 процентного пункта¹⁶.

Предлагаемая  в прогнозе относительно умеренная динамика реальных денежных доходов населения не способствует более активному сокращению численности малообеспеченного населения. В результате численность населения с доходами ниже величины прожиточного минимума к общей  численности  населения снизится с 12,6 % в 2012 году (по оценке) до 11,5 % в 2015 году, то есть лишь на 1,1 процентного пункта. Таким образом, прогнозируется, что в 2015 году 16,5 млн. человек будут получать доход меньше величины прожиточного минимума (фактически находиться за чертой бедности) по сравнению с 18 млн. человек в 2012 году. При этом наиболее существенное снижение численности населения с доходами ниже величины прожиточного минимума к общей  численности  прогнозируется на 2015 год по сравнению с 2014 годом – с 12,2 % до 11,5 %, или на 0,7 процентного пункта. Такое резкое снижение данного показателя в период 2014 - 2015 годов требует дополнительного обоснования, как и сохранение на протяжении всего планового периода общей численности безработных (в среднем за период) на уровне 4,3 млн. человек.

2.13. Сравнительный анализ динамики макроэкономических показателей, сложившейся за последние годы, показывает их существенное отклонение от прогнозируемых значений.

Данные о  достоверности прогноза основных макроэкономических показателей, разработанных на стадии утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, за 2005 – 2012 годы представлены на следующих диаграммах.

В целом с 2000 по 2008 год и в 2010 – 2012¹⁷ годах фактические данные о номинальном объеме ВВП, темпе роста ВВП и об уровне инфляции практически ежегодно оказывались выше прогнозируемых показателей. Лишь в 2009 году в условиях мирового финансово-экономического кризиса фактические основные макроэкономические показатели и в 2011 году отчетные данные по инфляции оказались ниже прогнозных параметров. Эти факты свидетельствуют о недостаточной степени надежности прогноза.

В условиях необходимости реализации программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета, принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат, повышаются требования к качеству прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и на плановый период. Этот прогноз должен не только с большой степенью надежности определять исходные условия для разработки проекта федерального бюджета, но и иметь целевой характер, то есть отражать результаты реализации поставленных целей и задач в среднесрочной перспективе, что является критерием эффективности проводимой социально-экономической политики государства и качества государственной системы прогнозирования.

По мнению Счетной  палаты, подготовка прогнозов должна осуществляться в тесной взаимной увязке с концепцией, долгосрочной стратегией социально-экономического развития страны и бюджетной стратегией. Для этого необходимы, во-первых, синхронизация и четкое согласование стратегий и концепций, формируемых на государственном уровне между собой, а также с отраслевыми программными документами и, во-вторых, разработка комплекса мер и плана действий по реализации намеченных в прогнозе на ближайший плановый трехлетний период индикаторов. В случае отклонения прогнозируемых индикаторов от целевых Правительством Российской Федерации должны  быть предприняты соответствующие меры.

Разработанная Правительством Российской Федерации  Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года¹⁸, включающая в себя меры, направленные в том числе на повышение эффективности деятельности и внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, модернизацию управления общественными финансами страны, предполагает достижение долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации.

Проведенный Счетной  палатой сопоставительный анализ прогноза развития экономики страны на период до 2015 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года¹⁹ (далее – Концепция) подтвердил наличие имеющихся проблем при прогнозировании, так как предлагаемый прогноз не обеспечивает достижения целевых экономических индикаторов, предусмотренных в Концепции.

Например, на первом этапе реализации Концепции (2012 год  к 2007 году) темпы роста ВВП должны были составить 137 – 138 %, на втором этапе (2020 год к 2012 году) – 164 – 166 %, что позволило бы к 2020 году по сравнению с 2007 годом увеличить ВВП в 2,25 – 2,3 раза. Однако существенное снижение макроэкономических показателей в 2009 году вследствие финансово-экономического кризиса, рост ВВП ежегодно на 4,3 % в 2010 – 2011 годах, а также оцениваемые умеренные темпы роста экономики в 2012 году (103,5 %) не позволят достичь намеченного на первом этапе реализации Концепции целевого индикатора роста ВВП. Так, по данным прогноза, темп роста ВВП составит в 2012 году по сравнению с 2007 годом лишь 109,2 %. Таким образом, для достижения целевого значения Концепции объем ВВП должен в 2020 году относительно 2012 года увеличиться примерно в 2,1 раза, а среднегодовые темпы роста ВВП в 2013 – 2020 годах должны быть не ниже 109,5 – 109,7 %.

Аналогичные риски  содержатся в достижении и некоторых  других целевых макроэкономических индикаторов, представленных в следующей  таблице, характеризующей темпы  роста макроэкономических показателей.

Проведенный анализ свидетельствует, что на первом этапе  реализации Концепции по ряду целевых  макроэкономических индикаторов (в  том числе по ВВП, производительности труда, инвестициям в основной капитал, реальным располагаемым доходам населения) намеченные ориентиры не достигаются. В связи с этим в 2011 году и начале 2012 года Правительством Российской Федерации и научным сообществом осуществлялась работа по корректировке и уточнению Концепции, которая до настоящего времени окончательно не завершена. Это в определенной степени осложняет работу по комплексной и системной реализации программно-целевых принципов планирования и исполнения бюджета, бюджетного планирования, ориентированного на результат.

По мнению Счетной палаты, требуется принятие мер по совершенствованию существующей системы мониторинга статистических показателей деятельности субъектов бюджетного планирования, осуществляемого Росстатом, в части обеспечения наблюдаемости достижения целевых показателей, предусмотренных документами стратегического планирования в Российской Федерации, а также для анализа влияния изменения показателей социально-экономического развития страны с учетом вступления России в ВТО.

Проведенный анализ показал, что Росстат в настоящее время не разрабатывает и не представляет официальную статистическую  информацию по существенному числу показателей, предусмотренных документами стратегического планирования в Российской Федерации, включая:

71 целевой индикатор,  предусмотренный Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, то есть 69,6 % их общего количества (102 индикатора);

30 целевых индикаторов  социально-экономического развития  Российской Федерации, установленных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 – 601, то есть 73,2 % их общего количества (41 индикатор).

Данная ситуация, по мнению Счетной палаты, оказывает негативное влияние на качество финансового планирования и бюджетирования, ориентированного на результат.

2.14. Темпы прироста мировой экономики (оценка на 2012 год и прогноз на 2013 – 2015 годы Минэкономразвития России)²⁰ представлены в следующей таблице.

Темпы прироста мировой  экономики (в % к предыдущему году)