Реформирование естественных монополий на примере крупнейших естественных монополистов в России

Когда осуществление регулирования  нормы доходности сложно совмещать  с установлением и проведением  в жизнь схем регулирования это  приводит к задержкам в реагировании на изменения издержек и других условий  рынка. Когда издержки снижаются  в течение определенного периода  времени, фирмы будут выигрывать от так называемых, лагов регулирования, так как они будут готовы получать норму прибыли больше, чем предполагалось.

Также, вследствие того, что норма  доходности ограничена, менеджеры фирмы  сталкиваются с выбором между  обеспечением себя всевозможными удобствами или прибылями фирмы. Воспользуются  ли они возможностями этого выбора на практике, зависит от того, контролируются ли они извне представителями  общества, которые в свою очередь  влекут за собой значительные издержки мониторинга.

Ценовая дискриминация

Установление потребителям разных цен, в зависимости от их готовности платить, хотя издержки производства и  предложения товаров и услуг  одинаковы, демонстрирует возможность  аллокативной эффективности. В этом методе, который обычно называют ценообразованием по Рамсею, информация о ценовой эластичности на различные товары должна быть доступной для эффективного ценообразования (чем выше ценовая эластичность, тем ближе необходимо установить цену к уровню предельных издержек). Наиболее часто встречается возражения, что ценообразование включает в себя перераспределение благосостояния от потребителя (потребительский излишек) производителю. Строгая ценовая дискриминация, часто называемая грабительской дискриминацией, является эффективным методом подавления конкуренции.⁸

Классический анализ ценовой дискриминации  основан Пигу, который провел грань меду тремя типами ценовой дискриминации. Первый тип включает установление различных цен для каждой единицы товара, покупаемой каждым покупателем, таким образом, производитель получает весь возможный потребительский излишек. Ценовая дискриминация второй степени состоит в установлении цен для групп потребителей в соответствии с их готовностью платить, то есть для всех, чья цена спроса выше текущего уровня устанавливается одна цена, в то время как для тех, чья цена спроса ниже, устанавливается более низкая цена. Дискриминация третьей степени имеет место, когда потребители делятся на независимые группы, каждая из которых получает разную монопольную цену.

Пиковое ценообразование

Когда спрос следует периодическому циклу, в течение которого спрос  может быть высоким в некоторые  периоды времени и низким в  другие, пиковое ценообразование  может предлагать ценообразование  по предельным издержкам. Когда предельные издержки обычно растут вместе с выпуском, изменение цены позволит отражать более  высокие издержки. Установление более  высоких цен в периоды пикового спроса может обескуражить пользу, в то время как низкие цены в  периоды низкого спроса смогут поддержать использование мощности, которая  в противном случае останется  бездействующей.

Глава 3. Реформирование естественных монополий на примере крупнейших естественных монополистов в России

Лауреат Нобелевской премии по экономике  1976 г. М. Фридмен отмечал, что не существует приемлемого решения проблемы технологической монополии. Возможен лишь выбор из трех зол – частной нерегулируемой монополии, регулируемой государством, и непосредственной хозяйственной деятельности государства.

Современная экономическая наука предлагает иные подходы. Если существует объективная  естественная монополия и соответственно единственный производитель на рынке, то конкуренция может быть инициирована на начальном этапе при организации  торгов за право быть этим поставщиком, то есть за получение франшизы на естественную монополию. Основной критерий отбора победителя торгов – удельная цена поставки услуг. Победитель, предложивший наименьшую цену, не заинтересован раздувать  свои издержки и оптимизирует размещение ресурсов в условиях естественной монополии.⁹

Другой  подход к организации инфраструктурной сферы предполагает изменение институтов, структурирующих взаимоотношения  экономических агентов в области  поставки товаров и услуг по инфраструктурным сетям, в частности, организационное  разделение инфраструктурных сетей  и операций по эксплуатации. В итоге  образуется несколько функционально  различных компаний, одна из которых  выступает собственником единой инфраструктурной сети и осуществляет ее техническое обслуживание, модернизацию и расширение мощностей. За право  эксплуатации того или иного участка  сети и предоставлении услуг конечным потребителям борются компании, претендующие на статус операторов. По результатам  торгов компания собственник сети заключает  с потребителем договор лизинга  на данный участок инфраструктурной сети на строго ограниченное время, по прошествии которого торги проводятся вновь.

Стратегия реформирования естественных монополий  может реализовываться по двум направлениям. Прежде всего, идентифицируется сфера  естественной монополии в рассматриваемой  отрасли, выделяется структура-носитель наиболее существенных, специфических  для естественной монополии свойств. Для выделенного естественно-монопольного ядра разрабатываются меры по регулированию  и дерегулированию, обеспечивающие эффективность работы и максимизацию общественной полезности. Первое направление – меры прямого государственного вмешательства и создание барьеров входа в отрасль с целью сохранения естественно-монопольной структуры: установление цен (тарифов на услуги) на уровне, выгодном обществу; целенаправленное выделение средств на новые технологии и т.п. Второе –меры опосредованного государственного вмешательства (через систему ряда законодательных и других институциональных актов) для создания и поддержки конкурентных сред, совместимых естественной монополией и вынуждающих ее работать в режимах, эффективных с позиции общественной полезности.

Отметим, что эффективность государственного регулирования естественных монополий  во многом определяется информационной средой и асимметрией информации (между регулятором и регулируемой фирмой), наличием трансакционных издержек, административными и политическими ограничениями на механизмы регулирования, уровнем законодательного обеспечения.

В настоящее  время в России, по существу, сложилось  два альтернативных подхода к  реформированию естественных монополий. Сторонники одного считают наличие  конкуренции не только главным условием, но и критерием эффективности  функционирования всей экономики. Предлагается отделение транспортных сетей, сохраняющих  монопольное положение, от производителей газа, электро- и теплоэнергии, транспортных услуг, которые должны поставляться в условиях конкуренции. Вторая альтернатива заключается в расположении конкуренции только после учета трансформационных издержек, поскольку разукрупнения крупнейших компаний, таких, как ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», может привести не к формированию здоровой конкуренции, а к образованию многочисленных посредников, росту трансакционных издержек в экономике, повышению тарифов при снижении инвестиций. Критерием здесь может стать оцененная стоимость реформируемой компании до и после трансформации: если капитализация возрастет (при расчете капитализации следует делать поправку на внешние эффекты, экстерналии, связанные с изменением воздействия на занятость и экологию), то намеченная реструктуризация оправдана. Соответственно реформа, вероятно, приведет к ускорению экономического роста¹⁰.

Развитие  отраслей естественных монополий во многом определяет экономическое развитие регионов и страны в целом. Для  эффективного функционирования экономики  необходима стабильная правовая база, поддерживающее промышленное развитие, формирование здоровой конкуренции  и прозрачных правил игры так, чтобы  деятельность более влиятельных  и крупных хозяйствующих субъектов  – от монополии до различных государственных  контролирующих органов – не подавляла  средний бизнес, а взаимодействовала  с ним и поддерживалась гражданско-правовыми  отношениями и законодательством. Следует продолжить совершенствование нормативной базы регулирования деятельности монополий, в том числе на региональном и муниципальном уровнях.

3.1 Реформа электроэнергетики

Реформа электроэнергетики – одна из наиболее продвинутых в сфере российских естественных монополий. Она моделировалась по классическим принципам: отделение  сетей от производственной составляющей (генерации); развитие конкурентных отношений  на стадии генерации и создание реально  функционирующего рынка электроэнергии, последующая приватизация генерирующих мощностей с целью привлечения  частных инвестиций в отрасль.

Проблема  перекрестного субсидирования. В российской электроэнергетике традиционно отпускные тарифы для населения существенно занижены по сравнению с объективно необходимым для нормального воспроизводства уровнем. Тарифы же для промышленных потребителей, напротив, сильно завышены. Промышленность, таким образом, субсидирует население. Понятно, что предприятия стремятся найти для себя более благоприятные варианты. Отметим, что перекрестное субсидирование реализуется в рамках конкретных территориальных энергосистем – нескольких десятков АО-энерго, объединяющих генерацию, передачу распределение электроэнергии. Промышленные потребители, по существу, прямо заинтересованы в переходе на оптовый рынок, тарифы на котором, как правило, ниже. Здесь и сталкиваются интересы промышленности и энергосистемы. На практике это привело к тому, что “бегство” крупных потребителей от перекрестного субсидирования в ряде регионов (например, в Нижнем Новгороде, Тамбове, “холодных” сибирских регионах) поставило энергосистемы перед дилеммой – либо признать свое потенциальное банкротство, либо единовременно повысить в разы тарифы для населения.¹¹

Позиция энергетиков сложнее. Дело в том, что на оптовом рынке (за исключением 15% либерализованного сектора) потребителя электроэнергии в обязательном порядке прикрепляют к определенному поставщику и устанавливают ему тариф. Руководство РАО ЕЭС полагает, что, прежде чем реально обеспечить недискриминационный доступ к сетям, необходимо четко определить на государственном уровне круг субсидируемых потребителей энергии (в их числе, конечно, и население). При этом следует, открыто обозначить категории субсидируемых и субсидирующих, зафиксировав для них соответствующие тарифы. Льготные же тарифы для субсидируемых должны быть ограничены официальной нормой потребления на одного человека (в киловатт-часах). Одновременно на федеральном уровне нужно установить прямую надбавку к тарифу для субсидирующих. Такая система мер позволит перевести проблему перекрестного субсидирования с регионального уровня на федеральный, выработать ясную стратегию ее поэтапного решения, а также определить источники и направления расходования средств.

Примечательно, что подобному развитию энергореформы способствовала практическая реализация закона о монетизации льгот в начале 2005 г. Межведомственная комиссия по реформированию электроэнергетики вынуждена была признать неизбежность существования перекрестного субсидирования еще как минимум в течении двух лет.

Ключевым  принципом реформы является приватизация генерирующих компаний. Принятие правительственных  решений по созданию и приватизации оптовых и территориальных генерирующих компаний (ОГК и ТГК) неоднократно откладывалось именно из-за их судьбоносности для энергетики и российской экономики  в целом. В апреле 2005 г. правительство РФ утвердило новую редакцию плана мероприятий по реформированию отрасли.

Во-первых, определилась судьба РАО и ЕЭС: оно должно прекратить свое существование в конце 2006 г. после завершения передачи его активов в ОГК и ТГК. (Правда, согласно некоторым более поздним комментариям А. Чубайса, данный вопрос окончательно не решен.) При этом акции РАО ЕЭС должны быть разделены пропорционально между своими акционерами.

Во-вторых, внесена ясность в вопрос о  том, станет ли электрогенерация частной. Согласно предложениям РАО ЕЭС, государство должно получить контрольные пакеты только в монопольном секторе – в Федеральной сетевой компании (ФСК) и в системном операторе (СО). Что касается генерирующего сектора, то у государства сохранится контроль лишь в гидроэнергетике в рамках соответствующей ОГК. В тепловых ОГК доля государства не превысит 48-49%, а в ТГК будет колебаться в пределах 15-25%.

Наконец, в-третьих, остается открытым вопрос о  приватизации госпакетов в ОГК и  ТГК. Точнее, принципиальное решение  о ее возможности принято, но нет  окончательных ответов на главные  вопросы о сроках приватизации, круг ее участников, характере платежных  средств (только акции РАО ЕЭС  или также и денежные средства), ее формах и методах. И пока правительство  не найдет согласованного с миноритарными акционерами и менеджментом РАО ЕЭС решения, на серьезные инвестиции в отрасль со стороны частного бизнеса рассчитывать не приходиться. Очень важна предполагаемая схема приватизационных процессов – согласно корпоративной логике или в рамках законодательства о приватизации.

Затягивание окончательного решения, касающегося  завершающего этапа реформы электроэнергетики, оказывает отрицательное воздействие  на развитие отрасли. Так, по итогам 2010 г. динамика производства электроэнергии в 2-2.5 раза отставала от темпов роста ВВП. При прочном запасе избыточных мощностей подобное отставание некритично; однако, по разным оценкам, 50-60% производственных мощностей в электроэнергетике изношенны, и их полноценная эксплуатация требует значительной модернизации. Для этого необходимы не только государственные инвестиции, но и серьезные вложения крупных стратегических инвесторов, на которые можно рассчитывать лишь после решения вопроса о приватизации генерирующих мощностей¹².

Хотя  реформа электроэнергетики и  продвинулась дальше, чем в других госмонополиях, в ее планах возможны принципиальные изменения. Инициатива здесь исходит от самого РАО ЕЭС. Ранее предполагалось выделить из региональных энергокомпаний сбытовые компании, основной функцией которых должно было стать обслуживание населения. Позднее РАО ЕЭС выступило с предложением интегрировать сбытовые компании в состав ТГК на правах дочерних структур. В компании считают, что эта мера обеспечивает устойчивость сбыта и минимизирует риски банкротства. Предполагаемое слияние сбытовых генерирующих компаний будет способствовать повышению капитализации ТГК, так как у первых мало активов, но значительны финансовые потоки. Это может стать весомым аргументом в пользу частичного изменения начальной логики реформы – выделения в самостоятельные виды бизнеса всех потенциально конкурентных стадий производственно-хозяйственных процессов в рамках бывшей монополии.¹³