Административная ответственность несовершеннолетних: правовое регулирование, профилактика и практика применения

Наиболее распространенными  недостатками в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав являются следующие: не принимаются необходимые меры по выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, административным правонарушениям несовершеннолетних, не в полной мере выполняются возложенные на КДН законом обязанности по социальной реабилитации несовершеннолетних вернувшихся из спецшколы. 

В настоящее время  работа большинства КДН сведена  к рассмотрению протоколов об административных правонарушениях несовершеннолетних и родителей, уклоняющихся от исполнения своих обязанностей. При этом допускаются многочисленные нарушения законодательства об административных правонарушениях.

На своих заседаниях комиссии не рассматривают вопросы  взаимодействия органов и учреждений профилактики безнадзорности и административных правонарушений несовершеннолетних, не анализируют уровень и качество их работы, не предлагают и не обсуждают меры к повышению эффективности профилактических мероприятий.

На этот счет есть пример из судебной практики Свердловского  областного суда⁵⁸.

Постановлением  территориальной комиссии по делам  несовершеннолетних и защите их прав несовершеннолетнему И. за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.7 КоАП РФ, назначено административное наказание в виде штрафа в сумме 2500 рублей.

Жалоба на это постановление рассмотрена  судьей Камышловского городского суда и оставлена без удовлетворения.

В жалобе на решение  судьи городского суда законный представитель  несовершеннолетнего И. ставил вопрос об отмене состоявшихся по делу решений и о прекращении производства по делу. При этом указал, что он как законный представитель в нарушение требований закона не был допущен к участию в производстве по делу с момента его возбуждения и составления протокола об административном правонарушении, поэтому право его сына на защиту было нарушено. Кроме того, дело необоснованно было рассмотрено комиссией по делам несовершеннолетних в их отсутствие. Полагал, что назначенное наказание не соответствует тяжести совершенного правонарушения.

Проверив материалы  дела, выслушав объяснение законного  представителя И., поддержавшего доводы жалобы, судья Свердловского областного суда счел постановление по делу об административном правонарушении и решение, вынесенное по жалобе, подлежащими отмене в связи с существенным нарушением процессуальных требований.

Я полностью согласна с решением Свердловского областного суда в виду того, что в соответствии со статьей 25.3 КоАП РФ защиту прав и законных интересов несовершеннолетнего лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, осуществляют его законные представители. В данном случае родителей даже не известили о том, что в отношении их несовершеннолетнего ребенка ведется производство по делу об административном правонарушении. В частности, в соответствии со статьей 28.2 КоАП законный представитель имеет право присутствовать при составлении протокола об административном правонарушении. В данном случае законный представитель несовершеннолетнего И. о составлении протокола извещен не был, поэтому был лишен возможности воспользоваться предоставленными ему правами в целях защиты законных интересов несовершеннолетнего. Указанное свидетельствует о том, что при производстве по делу право на защиту несовершеннолетнего лица было нарушено. Я считаю, что данное нарушение процессуальных требований является существенным, поэтому постановление комиссии по делам несовершеннолетних признано незаконным и необоснованным.

На практике я была очевидцем того, как при производстве личного досмотра несовершеннолетнего, а также досмотра вещей, находящихся при нем или обнаруженных на месте совершения правонарушения и имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении, в протокол вписываются вымышленные лица понятых. Итогом такого положения дел становится признание процедуры получения доказательств не соответствующей установленному порядку административного производства, в то время как вещественные доказательства по делам об административных правонарушениях, совершаемых несовершеннолетними, а также в отношении несовершеннолетних, зачастую имеют принципиальное значение в общей доказательственной базе. Дополнительным способом закрепления производимых изъятий вещей и документов может выступать фото- и киносъемка, видеозапись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств, что также применяется далеко не в полном объеме, особенно в сельской местности, что обусловлено, в том числе, и слабой технической оснащенностью низовых подразделений ОВД⁵⁹.

Существуют противоречия между отдельными положениями федеральных законов. Так, по смыслу ст.ст. 20.20, 20.21 КоАП РФ для определения факта употребления спиртных напитков несовершеннолетним необходимо проведение медицинского освидетельствования. В соответствии с семейным законодательством в отношении несовершеннолетнего правонарушителя такое освидетельствование возможно только с согласия родителей, что на практике осуществить, не всегда представляется возможным.

Не смотря на возросшую  эффективность деятельности сотрудников ПДН по выявлению подростков, совершивших административные правонарушения, следует отметить тот факт, что при конструировании норм действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, касающихся несовершеннолетних, были допущены серьезные просчеты. Так, в КоАП РФ не определена административная ответственность родителей или лиц, их заменяющих, за совершение несовершеннолетним правонарушения до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность (за исключением ст. 20.22 КоАП РФ). Вследствие этого профилактическая деятельность соответствующих подразделений органов внутренних дел, как правило, не достигает своей цели.

В ходе опросов беспризорных детей и подростков в возрасте от 7 до 17 лет выяснилось, что более 40 процентов из них уходили из дома по причине пьянства родителей. Надо ли говорить о том, что для многих из них алкоголизм стал повседневной средой обитания и предметом подражания пьющему окружению. На начало нынешнего года на учетах в органах здравоохранения и внутренних дел состоит свыше 70 тысяч юных алкоголиков⁶⁰.

Имеются также трудности при применении должностными лицами административных наказаний за правонарушения при исполнении решений по делам об административных правонарушениях, совершенных подростками-иностранцами и лицами без гражданства. В КоАП РФ отсутствует указание на то, где и какие комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав должны рассматривать дела об административных правонарушениях этих лиц, что закономерно приводит к безнаказанности правонарушителей.

Достаточно остро на сегодняшний день стоит проблема подростковой наркомании. Органы внутренних дел обязаны безотлагательно информировать наркологический диспансер обо всех лицах, нуждающихся в специализированной медицинской помощи. Как правило, сам подросток по собственной инициативе на консультацию к врачу-наркологу не идет. Сотрудник милиции, задержавший подростка в состоянии наркотического опьянения, не вправе доставлять несовершеннолетнего на собеседование в диспансер, а может действовать только методом убеждения. Принудительно может назначить лечение только суд в случае, если было совершено преступление. Многие работники правоохранительной системы считают, что в законодательстве необходимо предусмотреть направление несовершеннолетнего на лечение в судебном порядке, не дожидаясь совершения преступления, – разумеется, с учетом мнения родителей⁶¹.

В КоАП РФ должным образом  не регламентирована процедура привлечения к ответственности по ст. 5.35 «Неисполнение родителями и иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних» в случаях, когда данные лица постоянно проживают в других регионах России. Согласно установленному порядку протоколы об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.35 КоАП РФ отправляются в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав по месту жительства правонарушителей. Это затрудняет возможность их привлечения к административной ответственности.

Существенные затруднения  вызывают вопросы производства по делам  об административных правонарушениях, касающихся вовлечения несовершеннолетних в попрошайничество или их использования в попрошайничестве. В КоАП РФ ответственности за данное правонарушение не предусмотрено. Поэтому правоприменители вынуждены привлекать к ответственности родителей таких несовершеннолетних и лиц, их заменяющих, по другим статьям КоАП РФ, в частности по ст. 5.35 КоАП РФ⁶².

Также одной из проблем  привлечения несовершеннолетнего  к административной ответственности является то, что приезжий подросток, совершив административное правонарушение в ночное время должен быть допрошен в присутствии родителей или законных представителей для составления протокола. Но не у каждого родителя есть возможность приехать в ночное время из области в город за своим ребенком, в частности если они ведут аморальный образ жизни. Поэтому, на усмотрение инспектора ПДН, либо составлять протокол об административном правонарушении на несовершеннолетнего без участия родителей или законных представителей, либо отпускать его без привлечения к административной ответственности, так как несовершеннолетний подросток может находиться в РУВД не более трех часов.

Таким образом, следует  сделать вывод о том, что в последние годы в мотивации правонарушающего поведения несовершеннолетних все более значимую роль играют социально обусловленные мотивы, порожденные бедностью, нищетой, бездомностью, безработицей, беспризорностью, вынуждающими детей искать любые источники средств существования, включая противоправные.

Криминологические исследования зафиксировали, что непосредственно  по мотивам абсолютной нужды, ради приобретения жизненно необходимых продуктов и предметов одежды совершается 20,5% корыстных преступлений, а, по мнению экспертов-практиков, эта цифра доходит до 48%⁶³. Безусловно, данное обстоятельство должно оказывать существенное влияние на административную практику в отношении несовершеннолетних. Поскольку достаточно распространены случаи, когда несовершеннолетние совершают мелкие хищения, находясь в состоянии, близком к крайней необходимости.

Одной из форм деятельности ПДН является подготовка и направление информации об устранении причин и условий, способствующих безнадзорности и правонарушениям несовершеннолетних, в органы и учреждения, заинтересованные в оздоровлении криминогенной обстановки.

§ 3.2 Совершенствование порядка привлечения к административной ответственности несовершеннолетних

Практика доказывает, что без решения проблемы кадров, способных профессионально грамотно работать с несовершеннолетними нарушителями, никакие планы борьбы с преступностью, правильной и обоснованной квалификацией административных правонарушений несовершеннолетних, обоснованные экономически и обеспеченные организационно, не способны повлечь позитивные сдвиги  изменения в ее динамике. Успешное решение стоящих задач первостепенно и в полной мере зависит от компетенции этих работников, их профессионализма, идейно-нравственного облика, приверженности всему передовому, прогрессивному, от стремления перестраивать деятельность в целях достижениях высоких конечных результатов. Вместе с тем, следует заметить, что плохие условия труда, низкая заработная плата при значительной служебной нагрузке и ответственности постоянно «вымывают» из профилактической правоохранительной системы наиболее способных и социально активных специалистов. Только за 2008 год из ПДН ОВД Нижегородской области уволено 19 сотрудников, некомплект составляет 5 человек. В настоящее время по штату в ПДН РУ – РОВД по Нижегородской области насчитывается 362 сотрудника, из них с высшим образованием 285 (78,7%), а юридическим только 84 (29,4%).

В сложившихся условиях необходимо создать систему специализированного отбора и обучения специалистов для их последующей работы в ПДН, внедрить систему деловой квалификации, морального и материального стимулирования. Дополнительными мерами по совершенствованию профессиональной подготовки работников органов внутренних дел, работников комиссий по делам несовершеннолетних в части, касающейся профилактики семейно-бытовых преступлений и порядка привлечения несовершеннолетних к административной ответственности, может стать разработка «кодексов» поведения сотрудников органов внутренних дел при разрешении семейно-бытовых конфликтов и работе с несовершеннолетними правонарушителями, введение специальной подготовки работников, занимающихся расследованием семейно-бытовых преступлений.

Представляется необходимым  принятие федерального закона о внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в который целесообразно внести следующие дополнения:

1. В ст. 2.3 КоАП РФ «Возраст, по достижении которого наступает ответственность» сделать оговорку относительно оценки психического состояния несовершеннолетнего, совершившего административное правонарушение, с указанием о том, что «лицо, достигшее возраста, предусмотренного данной статьей, но из-за отставания в психическом развитии, не связанного с психическим расстройством, во время совершения административного правонарушения не могло в полной мере осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими, не подлежит административной ответственности».
2. В ч. 1 ст. 20.20 КоАП РФ предложить административную ответственность несовершеннолетних за распитие подростками пива и напитков в общественных местах и изложить в следующей редакции: «Распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, а также алкогольной и спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта менее 12 процентов объема готовой продукции в детских, образовательных и медицинских организациях, на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения, в организациях культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания, в том числе без образования юридического лица), физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружениях, в других общественных местах».

Помимо внесения изменений  и дополнений в КоАП РФ следует  совершенствовать существующие условия в целях повышения эффективности мер по пресечению и предупреждению административных правонарушений несовершеннолетних на территории Нижегородской области.

На мой взгляд, следует усовершенствовать следующие положения:

1. Обеспечение взаимодействия и координации работы всех служб органов внутренних дел по выявлению несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, в том числе – беспризорных, безнадзорных, совершающих административные правонарушения и преступления, по выявлению лиц, вовлекающих несовершеннолетних в преступную и иную антиобщественную деятельность.
2. Регулярное осуществление органами внутренних дел мероприятий по выявлению и пресечению административных правонарушений несовершеннолетних, фактов жестокого обращения с детьми, их сексуальной эксплуатации, а также по привлечению к ответственности виновных лиц с привлечением соответствующих служб профилактики.
3. Должна быть обеспечена возможность оперативного обследования лиц, подозреваемых в употреблении наркотических средств, расширены правовые основы для профилактической работы и реабилитации несовершеннолетних, злоупотребляющих психоактивные вещества. Совместно с МВД России, Минздравом России, Минтрудом России, иными заинтересованными министерствами и ведомствами должны быть определены формы межведомственного взаимодействия в вопросах выявления, взаимного информирования и учета несовершеннолетних, злоупотребляющих психоактивными веществами, пресечения распространения наркотических средств, психотропных и иных одурманивающих веществ в образовательных учреждениях, следствием чего служит повышенная активность несовершеннолетних в административных нарушениях.
4. Выделение норм, касающихся административной ответственности несовершеннолетних, в отдельную главу, в которую необходимо включить понятие административной ответственности несовершеннолетних, виды административных наказаний и порядок их применения к несовершеннолетним.