Актуальные проблемы межбюджетных отношений в федеративном государстве: опыт Германии и России

Направление совершенствования налоговых систем во всех странах одинаково – повысить налоговые доходы, но различаются методы, с помощью которых они стремятся этого достичь.

В федеративных государствах три уровня власти, поэтому центр заинтересован в расширении налогооблагаемой базы и муниципальных образований, и субъектов федерации, и своего собственного. В распределении налоговых доходов между уровнями власти очень важно найти такой баланс, чтобы субъект федерации или муниципальное образование имели достаточный уровень доходов, но, в то же время, не потеряли стимулов к дальнейшему наращиванию налогового потенциала.

Любая федерация на сегодняшний момент имеет в своем составе как экономически сильные, так и слабые субъекты, которые в результате распределения доходных полномочий с налогооблагаемой базы не получают необходимого объема средств. Здесь инструментом бюджетного регулирования и сбалансирования выступают межбюджетные трансферты.

Согласно Бюджетному Кодексу РФ «межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации»19.

Большинство стран мира в той или иной степени характеризуются степенью децентрализации полномочий на более низкий уровень, поэтому межбюджетные трансферты являются актуальным и универсальным инструментом в борьбе с вертикальным и/или горизонтальным дисбалансом.

Важно отметить, что система межбюджетных трансфертов существует в государствах с многоуровневой властью. И чем более централизованное государство, тем роль межбюджетных трансфертов значимее.

В тех странах, где политика направлена на выравнивание различий в развитии территорий, на достижение стандартного уровня предоставления населению государственных услуг, также межбюджетные трансферты имеют «почетное» место в бюджетной системе.

По статье 129 БК РФ20 межбюджетные трансферты предоставляются из федерального бюджета в форме:

• дотаций - безвозмездных или безвозвратных, нецелевых межбюджетных трансфертов21;
• субсидий – межбюджетных трансфертов, выделяемых бюджету другого уровня бюджетной системы в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий22;
• субвенций – бюджетных средств, предоставляемых бюджету другого уровня бюджетной системы в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов и/или муниципальных образований, возникающих при выполнении переданных им полномочий23;
• иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;
• межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Однако межбюджетные трансфертные отношения не являются чем-то раз и навсегда данным. Они развиваются, и вектор подобных изменений направлен в одну сторону с общей регионализацией полномочий. Это обусловливает регионально-адаптивный характер развития трансфертного механизма.

Межбюджетные отношения постоянно эволюционируют и в различных странах постепенно приобретают свою специфику. В частности, формирование российской модели межбюджетных отношений связано с выделением принципиальных специфических условий. Поэтому реформирование федерализма в России не может основываться на механическом заимствовании зарубежного опыта, а скорее на адаптации некоторых элементов, функций или принципов функционирования межбюджетных отношений, тем более, что существуют модели, имеющие ряд общих черт с российской. И в этой связи было бы целесообразно рассмотреть зарубежный опыт, в особенности, немецкую модель, что и будет продемонстрировано во второй главе.

Глава 2. Проблемы межбюджетных отношений в федеративном государстве

2.1. Модель организации  и регулирования межбюджетных отношений в Германии

Федерализм как принцип государственного устройства существует в Германии с 1867 года, когда в Конституции Северогерманского союза, в который входила большая часть нынешней Германии,  было закреплено распределение полномочий между федерацией и землями.

Последние изменения в границах Германии произошли в 1990 году, когда к Федеративной Республике Германии была присоединена Германская Демократическая Республика.

На сегодняшний день в Основном законе Германии закреплены два уровня власти: федерация и федеральные земли или субъекты федерации, - и 3 административных уровня: федерация, федеральные земли и общины или союзы общин. ФРГ состоит из 16 федеральных земель24, у каждой из которых есть своя Конституция, которая не противоречит Основному закону Германии25.

ФРГ является ярким примером зрелого федеративного государства с длительной историей развития, и ее опыт является достойной опорой для совершенствования бюджетной системы любого государства. Главное преимущество Германии заключается в том, что в рамках федеративной системы используются эффективные методы принятия решений, которые позволяют всей системе адаптироваться к постоянно меняющимся общественно-политическим условиям.

Так с 1949 до конца 60-х годов в Германии наблюдалось смещение баланса государственной власти в сторону федерального центра. Этому во многом способствовало действующее законодательство, традиции немецкого федерализма и структура самой федеративной системы.

Затем, в начале 70-х, начался переход к кооперативному или комбинированному федерализму. Хотя взаимодействие федерации и субъектов, а также непосредственно между субъектами – это один из признаков любого федеративного государства, кооперативная модель основывается на сотрудничестве федерального центра и властей регионов, проведении совместной политики, детальном изучении их совместного и скоординированного участия в осуществлении крупных социально-экономических программ. Иными словами, в рамках данной модели степень взаимодействия центра и субъектов самая высокая.

Немецкие политики придерживались мнения о том, что преодолеть кризисы было бы проще в случае осуществления согласованной между центом и землями политики. И в 1969 году была проведена финансовая реформа, в рамках которой были созданы совместные институты власти и управления, наладилась тесная координация между федерацией и ее субъектами в целях выполнения государственных задач.

Последствия имели не только положительный характер. Наблюдалась непрозрачность (нетранспарентность) решений, принимаемых федеральным центром, сильное ограничение федерацией финансовой самостоятельности земель и т.д. Логично, что это послужило поводом для критики в адрес проводимой политики.

Однако ни одна федеративная система не остается неизменной на протяжении длительного времени: то баланс власти смещается в сторону федерального центра, то – в сторону субнациональных властей, следовательно, меняются и межбюджетные отношения. И история развития федерализма в ФРГ как раз подтверждает тот факт, что федерализм – динамичная система.

Сегодняшнее федеративное устройство Германии имеет специфические черты. Хорст Зиберт, известный немецкий экономист, в своей работе26 определил германскую кооперативную модель как «переговорную модель», так как все стороны каждый раз собираются и договариваются о разделении расходных полномочий и доходных источников и т.д. Постоянно проводятся развернутые дискуссии о существующей системе федерализма, в которых, помимо ученых и политиков, активное участие принимают самые широкие слои населения.

В соответствии с Конституцией ФРГ федерация и земли не зависят друг от друга в финансовом отношении и «раздельно несут расходы на решение своих задач»27. А общины представляют собой часть земель, соответственно, их бюджеты подконтрольны землям.

Однако на практике влияния земель и федераций друг на друга невозможно избежать. Принцип солидарности обязывает бюджеты соблюдать общегосударственные интересы: «федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса»28.

Отличительной чертой немецкой бюджетной политики является ее система сдержек и противовесов, как результат функционального и территориального разделения властей. Субъекты федерации на уровне Бундесрата29 могут в течение продолжительного времени препятствовать принятию законов, за которые выступают федеральный центр и большинство депутатов в Бундестаге30. То есть существует фактическая возможность ограничения власти федерального центра.

Важно отметить, что децентрализация полномочий региональным и  местным властям достаточно хорошо развита в ФРГ и базируется на национальном законодательстве. В частности, органы местного самоуправления чаще всего оказываются более эффективно действующими, демократичными, близкими, оперативными и подотчетными населению. И это справедливо, ведь они в большей степени осведомлены о местных проблемах и местной специфике, чем вышестоящие органы власти.  Именно поэтому для населения большую ценность имеют локальные органы власти, а не «абстрактные» общенациональные. И очень часто во время предвыборной гонки определенные полномочия делегируются местным властям, чтобы заручиться голосами населения.

Децентрализация полномочий между уровнями власти по вертикали позволяет федеральному центру освободиться от тех задач, которые могут быть лучше выполнены на субфедеральном уровне, и сосредоточить свои усилия на тех задачах, которые могут быть выполнены исключительно на федеральном. Это делает германскую систему управления менее сложной и более эффективной.

Однако нагрузка на нижестоящие уровни власти должна распределяться на основе принципа субсидиарности31. В соответствии с этим принципом, каждый уровень власти выполняет те задачи, которые может выполнить только он или может выполнить их лучше, чем другие.

Уникальность Германии заключается также в том, что федеральный центр и его субъекты имеют исключительные полномочия в немногих сферах деятельности, так как относительно небольшое число задач один уровень власти может выполнять самостоятельно, без сотрудничества и поддержки другого. То есть большинство проблем решается благодаря совместному участию федерации и земель, что, на взгляд автора, также считается положительным моментом, так как в ходе этого взаимодействия обе стороны контролируют друг друга.

В Основном законе Федеративной Республики Германии32 10 раздел посвящен финансам. Помимо расходных полномочий в нем закреплены источники доходов всех трех уровней.

Наиболее интересным представляется рассмотреть распределение налоговых поступлений, так как с помощью федерального управления налогами достигается сохранение равновесия между центром и землями. С одной стороны, налоги являются финансовой основой для выполнения определенным уровнем власти возложенных на него задач, а с другой стороны, инструментом регулирования межбюджетных отношений.

Законодательные компетенции в области налогообложения регулируют статьи 105-109 Конституции ФРГ. Существующие в Германии федеральные, земельные и общинные налоги представлены в таблице 133.

Распределение налогов между уровнями власти в Германии дает ясно понять, насколько скооперированы межбюджетные отношения в этой стране. В приложении 134 представлены налоговые доходы за 2011 г. в процентном отношении (по данным официального сайта государственной статистики ФРГ).

Общая сумма налоговых поступлений в консолидированный бюджет ФРГ в 2011 г. составила 573351 млн. евро. Более 70% всех налоговых поступлений в 2011 году составили общие налоги – 403567 млн. евро. В четыре раза меньше было собрано федеральных налогов – 99134 млн. евро. Земельные и общинные налоговые доходы вместе составили 66079 млн. евро.

Поступления от подоходного налога, включая налог на зарплату, налога на скидку с процентной ставки распределяются между всеми участниками. НДС и налог на прибыль с корпораций – между центром и субъектами.

Табл. 1. Распределение налогов между уровнями власти в ФРГ.