Актуальные проблемы межбюджетных отношений в федеративном государстве: опыт Германии и России

Объем перераспределенных средств горизонтального выравнивания составил 8,3 млрд.евро, что на 450 млн.евро больше, чем в 2007 г. Основными «плательщиками» были четыре земли - Гессен, Бавария, Баден-Вюртемберг и Гамбург, «бенефициарами» – двенадцать земель. Крупнейший донор по стране – Бавария (2,9 млрд.евро, что на 636 млн.евро больше, чем в 2007 г.). Самую большую сумму трансферта получил Берлин (3,2 млрд.евро). В целом на втором уровне выравнивания в восточные земли направлено 6,8 млрд.евро (81,4 % от всего объёма средств).

На третьем уровне выравнивания получателем трансфертов общей суммой 3,1 млрд. евро стали  одиннадцать земель. Крупнейший получатель – Берлин –    986 млн.евро.

Развитие государственного бюджета ФРГ в 2009 г. в значительной степени зависело от последствий экономического и финансового кризиса, который особенно сильно отразился на экспортоориентированных странах. В 2009 г. снижение ВВП в номинальном  выражении составило 5,3%52.

Рис. 1. Изменение ВВП Германии, 2005-2009 г. (в%).

Это беспрецедентный спад для Германии со времен второй мировой войны. Рецессия вызвала  значительные экономические потери налоговых доходов. Кроме того, масштабные антикризисные меры правительства Германии как внутри страны, так и Евросоюзе легли дополнительным бременем на бюджет.

В целом налоговые поступления в 2009 г. снизились на 6,6 % по сравнению с 2008 г. (Таблица 3.) Земельные налоги сократились более чем на четверть, местные – на 16,1 %. Падение налогов земель было вызвано не только снижением собираемости земельных налогов из-за кризисного сужения налогооблагаемой базы, но и передачей налога на автотранспортные средства на федеральный уровень. В результате  федеральные налоги увеличились на 3,5 %. Кроме того, рост федеральных налогов стал следствием увеличения налога на потребление энергии, налога на страхование.

Табл. 3. Налоговые доходы бюджетов ФРГ, 2008-2009 гг.

Виды налогов	Финансовый год в  млн. евро		Изменение: 2009/2008 гг.
	2009	2008	в млн. евро	в%
Общие налоги	370 676	396 472	-25 796	-6,5
Федеральные налоги	89 318	86 302	3016	3,5
Налоги земель	16 375	21 937	-5562	-25,4
Муниципальные налоги ²	44 028	52 468	-8440	-16,1
Обязательства	3604	4002	- 399	-10,0
Совокупные налоговые поступления	524 001	561 182	-37 181	-6,6

 

Все уровни бюджетной системы получили налоговых доходов меньше, чем в докризисном 2008 г. В восточных областях налоговые поступления снизились на 7,3 %, в старых землях – на 8,6 %. Вместе с тем расходы в старых землях  возросли на 5,3 %, а в новых – на 0,1 %. Федеральное правительство приняло решение о соблюдении «10 золотых правил финансового управления», суть которых сводится к строгой дисциплине и оптимальности расходов бюджетов всех уровней. При этом, такие отрасли, как образование, наука и инновации даже в период кризиса остаются приоритетными. 

Табл. 4. Распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы ФРГ, 2008-2009 гг.

Уровни бюджетной системы	Финансовый год в  млн.евро		Изменение: 2009/2008
	2009	2008	в млн. евро	в%
Федеральный бюджет	227 996	239 180	-11 184	-4,7
Бюджеты земель	207 119	221 921	-14 803	-6,7
Местные бюджеты	68 386	77 000	-8614	-11,2
Евросоюз	20 501	23 081	-2580	-11,2
Совокупные налоговые поступления	524 001	561 182	-37 181	-6,6

 

Кризисные условия 2009 г. сказались и на параметрах межбюджетного выравнивания. Федеральное распределение доходов доминировало. Это заметно уже на этапе вертикального финансового выравнивания. Объем перераспределения налога с оборота в 2009 году составил 7,3 млрд.евро (см. приложение 7). Такое снижение распределяемого объема налоговых доходов было вызвано:

• во-первых, снижением налоговых доходов, которые, за исключением налога с оборота, являются базой для распределения налога с оборота;
• во-вторых, по сравнению с 2008 г. снизилась степень различий между землями – собственные доходы богатых земель сократились, а бедных – увеличились.

Финансовая обеспеченность земель после первого этапа выравнивания снизилась  не только в субъектах – получателях трансфертов, но и в богатых землях.

В горизонтальном выравнивании в 2009 г. было пять земель-доноров: Северный Рейн-Вестфалия, Бавария, Баден-Вюртемберг, Гессен и Гамбург и одиннадцать земель-бенефициаров. Самым крупным донором выступала Бавария, а крупнейшим получателем – Берлин. В целом объем горизонтального  финансового выравнивания, направленный в восточные земли, увеличился на 2,6 %.

Сокращение различий финансовой обеспеченности между землями оказало влияние на третий уровень выравнивания – сократился объем  федеральных трансфертов, крупнейшим получателем которых был, как в прежние годы, Берлин.

Несмотря на финансовые ограничения 2009 г, федеральное распределение доходов выполнило свою главную задачу – земли были финансово обеспечены для  выполнения своих конституционных обязанностей.

В 2010 г. экономический рост впервые в объединенной Германии составил 3,6 %, что вдвое больше, чем в среднем по ЕС53. Это свидетельствовало о выходе ее из кризиса. Такого высокого показателя прироста ВВП Германии удалось добиться под влиянием как внешних, так и внутренних факторов. К внешним можно отнести восстановление мировой экономики после кризиса – немецкие компании смогли продолжить свою работу на международном рынке. Но немаловажную роль в выходе из кризиса сыграла финансовая политика внутри страны.

Благоприятная экономическая ситуация сказалась и на бюджете. Но, несмотря на позитивные экономические показатели, налоговые доходы бюджетов разных уровней все еще ниже докризисного периода. 

В 2010 г. налоговые доходы федерации и земель, не включая налог с оборота, по сравнению с кризисным 2009 годом увеличились всего на 0,4% (см. приложение 8). В экономически развитых землях (Баварии и Гессене) собственные налоговые доходы  снизились относительно среднего по стране уровня. Налоговые поступления в новых землях почти не снижались, так как они пострадали от прямых последствий финансово-экономического кризиса меньше, чем более развитые земли. Тем не менее, недостаточность собственных налоговых поступлений в восточных землях еще настолько велика, что почти 92 % распределенного налога с оборота приходится именно на них.

В горизонтальном выравнивании четыре земли - Баден-Вюртемберг, Бавария, Гессен и Гамбург – выступали донорами, остальные двенадцать земель, включая Северный Рейн-Вестфалию, которая в докризисный период считалась донором, – реципиентами.  Крупнейший плательщик в 2010 году – Бавария, крупнейший получатель средств  - традиционно Берлин. Более  78 % средств второго уровня выравнивания пришлось на восточные земли.

Объем перераспределенных финансовых ресурсов на третьем уровне  выравнивания в 2010 г. немного увеличен по сравнению с 2009 г. (2,5 млрд.евро) и составил 2,6 млрд. евро. Это связано было с тем, что, во-первых, впервые с 1995 г. получателем финансовой помощи третьего уровня выравнивания стала земля Северный Рейн-Вестфалия, а во-вторых, - присоединением к числу получателей финансовой помощи Нижней Саксонии.   Крупнейшим получателем и этого вида субсидий был Берлин.

Немецкая экономика достойно пережила финансовый кризис. В 2011г. продолжалось восстановление экономики. С финансовой точки зрения, 2011 г. был переломным. Впервые федеральный бюджет реализует норму, закрепленную в статье 115 Основного закона, согласно которой дефицит бюджета не должен превышать 0,35 % ВВП.

Государственный бюджет 2011г. ориентирован на рост консолидации государственных финансов. Основная цель – ограничение государственных расходов, сокращение субсидий, льгот при увеличении расходов на приоритетных направлениях в области образования и научных исследований.

В июне 2010 г федеральное правительство приняло всеобъемлющий пакет консолидирующих мер для обеспечения долгосрочной финансовой политики в целях поддержки экономического восстановления экономики страны.  В частности, эти меры позволили сократить федеральные заимствования в 2011 г. до 48,4 млрд. евро, что по сравнению с 2010 г. составило только 67,5 %.

В 2011 г. налоговые доходы федерации и земель, не включая налог с оборота, по сравнению с 2010 г. увеличились на 10 % (см. приложение 9), но все же были ниже докризисного уровня 2008 г. на 2,3 %54. Поступление собственных налогов земель в расчете на душу населения в землях с высоким уровнем развития достаточно стабильно по сравнению с 2010 г. В целом в восточных землях наблюдалась тенденция к снижению собственных налоговых доходов, что увеличивало экономический разрыв между ними и старыми землями.  Поэтому распределение налога с оборота в пользу новых земель по-прежнему оставалось значительным (90 %).

Как и в 2010 г., в 2011 на второй ступени выравнивания землями-донорами выступали Баден-Вюртемберг, Бавария, Гессен и Гамбург, доля в общем субсидий которых составляла соответственно  24%, 50%, 1% и 25%; получателями субсидий – остальные двенадцать земель. Северный Рейн-Вестфалия в третий раз (в 2008, 2010 и 2011 гг.) вошел в число получателей субсидий горизонтального выравнивания. Крупнейшим получателем субсидий остался Берлин. 81 %  средств перераспределен в пользу восточных земель.

Основной поток перераспределенных финансовых ресурсов на третьем этапе выравнивания был направлен в восточные земли.

В 2012 г. налоговые доходы федерации и земель, не включая налог с оборота, по сравнению с 2011 г. увеличились почти на 8 %55. Это довольно существенный показатель, так как он превышает даже величину аналогичных налоговых доходов докризисного 2008 г. на 5%. Но увеличение собственных налоговых доходов неодинаково – в старых землях оно значительно больше, чем в новых (см. приложение 10).

Перед вторым этапом выравнивания в 2012 г. наблюдалось некоторое увеличение разрыва между самыми богатыми и самыми бедными в финансовом отношении землями по сравнению с 2011 г., о чем говорят данные о финансовой обеспеченности земель после вертикального выравнивания (см. приложение 10).

В горизонтальном выравнивании земель в 2012 г.  земель-доноров только три (Бавария, Баден-Вюртемберг и Гессен), реципиентов – остальные 13 земель (см. приложение 10). Самым крупным получателем средств остается Берлин.  В целом в пользу новых земель перераспределен 81,0 % средств горизонтального выравнивания. Впервые Гамбург из земли-плательщика субсидии стал ее получателем. 

79,3 % общих федеральных  субсидий третьего этапа выравнивания  в 2012 г были выделены восточным  землям 

В 2013 г. правительство ФРГ планирует дефицит бюджета  в 8,8 млрд. евро, что соответствует 0,34 % ВВП56. В 2014 г. предусматривается свести  дефицит федерального бюджета к нулю. Таким образом, структурный57 дефицит федерального бюджета, возросший в результате кризиса в 2010 г. до 45,6 млрд. евро, предполагается ликвидировать за 4 года (см. приложение 11). Статья 115 Основного закона требует,  чтобы дефицит федерального бюджета, рассчитанный по структурным показателям,  не превышал 0,35 % ВВП.

Дефицит консолидированного бюджета, имевший в 2010 г. существенные размеры – около 50 млрд.евро, уже преодолен и в 2012 г. наблюдался профицит в размере 4 % ВВП.

В докризисный период темпы роста расходов бюджета ФРГ почти всегда превышали темпы роста налоговых доходов и ВВП. В период с 2005 по 2009 гг.  расходы федерального бюджета увеличились с 259,8 до 292,3 млрд. евро, то есть на 12,5 %. Напротив, в 2014 г.  по сравнению с 2010 г. предусматривается сокращение расходов на 2,24 %58 (см. приложение 12).  Это говорит об изменении основной парадигмы немецкой фискальной политики. Теперь основная идея правительства – ограничение роста расходов таким образом, чтобы темпы прироста ВВП и налоговых доходов были выше темпов роста расходов.

Однако для обеспечения устойчивого роста экономики страны правительство увеличивает целевые инвестиции в образование, научные исследования и инфраструктуру. В частности, бюджет Министерства образования и научных исследований в 2013 г. вырос на 4,6 % (на 800 млн.евро). Это вложения в будущее Германии.

 

 

 

2. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: основные тенденции развития в 2000-2012 гг.

 

Межбюджетные отношения в новейшей истории Российской Федерации эволюционируют уже более 20 лет. Условно развитие этих отношений сводят к нескольким этапам59.

Первый этап – 1991-1993 гг. – характеризуется как период «стихийной» децентрализации межбюджетных отношений: разделение бюджетной системы на несколько самостоятельных уровней, активное реформирование, принятие ряда федеральных законов. При этом наследие СССР все еще дает о себе знать: распределение налоговых доходов происходит на долевой основе; межбюджетные трансферты используются для уравновешивания нижестоящих бюджетов.