Актуальные проблемы межбюджетных отношений в федеративном государстве: опыт Германии и России

Налоговые доходы федерального бюджета увеличились на 431562017123,96 рубля, ровно на столько же снизились консолидированные региональные налоговые доходы. В процентном соотношении федеральные налоговые доходы к консолидированным доходам субъектов РФ  относились, как 54,06:45,94. В результате пересчета отношение стало 57,99:42,01, то есть выдвинутая гипотеза отвергается: удельный вес налоговых доходов регионов РФ при использовании германской модели распределения налоговых поступлений по уровням бюджета уменьшится.

Из отвержения первой гипотезы следует и неверность второй, о том, что регионы станут менее зависимы от федерального центра: если налоговые доходы регионов сократятся, то для предоставления необходимого уровня общественных услуг им придется обращаться в центр, что усилит их зависимость от вышестоящего бюджета.

Итак, раз модель межбюджетных отношений Германии является примером кооперативной, комбинированной или смешанной модели, то к ней же относится и российская модель, так как большая часть трансфертов распределяется на основе одних и тех же принципов, и распределение налоговых доходов между уровнями власти осуществляется практически с одинаковыми долями.

Однако эффективность этой модели в обеих федерациях на разном уровне. Пересчет доходов, расходов, налогов, трансфертов и т. д. на душу населения дает четкое представление о том, что России далеко до Германии. ФРГ предоставляет гораздо более высокий уровень жизни своим гражданам, быстрее выравнивает финансовую обеспеченность земель, что ведет к социально-экономическому развитию страны.

Россия – молодая федерация, в состав которой входит 83 субъекта, более 1000 городов, 143 миллиона жителей, и у нее неимоверный потенциал. За 20 лет реформирования межбюджетных отношений она добилась немалых успехов. Но за такой короткий промежуток времени нельзя избавиться от всех недостатков, безусловно, необходимо совершенствовать эти отношения и дальше. Именно улучшению и оптимизации межбюджетных отношений посвящена следующая глава.

Глава 3. Совершенствование межбюджетных отношений в России

 

1. Стимулирование субъектов РФ к развитию налогового потенциала

 

Сложившаяся на сегодняшний момент  модель межбюджетных отношений в Российской Федерации имеет большое число недостатков. Особенно это заметно в сравнении с успешно развивающейся немецкой моделью.

В результате проведенного исследования стало ясно, что уровень децентрализации в России аналогичен германскому, поэтому предполагается, что региональным бюджетам не стоит передавать доходные полномочия, для того, чтобы обеспечить соответствие доходов и расходов, иначе велика вероятность получения ими слишком большой автономии, что ставит под угрозу единство государства. Однако количество дотационных регионов не снижается, 69 регионов из 80 не в состоянии обеспечить должный уровень жизни для своих граждан. Поэтому возникает мысль о том, что главная проблема регионов не в недостатке доходных полномочий, а в низком уровне экономического развития, и, что не менее важно, в отсутствии стимулов для преодоления этой проблемы.

Таким образом, перед Российской Федерацией возникают следующие актуальные проблемы межбюджетных отношений:

• неразвитость доходной базы большинства регионов и, в частности, налогового потенциала;
• невозможность предоставить среднероссийские государственные услуги гражданам большинства регионов без помощи федерального бюджета;
• «иждивенческие» настроения экономически слабых регионов;
• высокая доля нецелевых трансфертов из федерального в региональные бюджеты;
• непрозрачность, нетрансперентность, наличие высокого уровня коррупции;
• отсутствие должного государственного  и муниципального контроля за расходованием государственных средств.

В связи с попыткой решить поставленные задачи предлагаются следующие меры.

Первые три задачи достаточно тесно связаны между собой, так как решить их может стимулирование субъектов к развитию налогового потенциала. Во–первых, повысив заинтересованность регионов в этом, «иждивенческие» настроения пропадут – 3 задача. Во-вторых,  это предоставит регионам больший объем доходов – 1 задача. При достаточной доходной базе субъекты смогут предоставлять своим гражданам среднероссийские государственные услуги без помощи федерального бюджета – 2 задача.

Это обусловило выбор первого направления совершенствования межбюджетных отношений в России – стимулирование субъектов к развитию налогового потенциала. В рамках данного направления, были предложены следующие меры:

• передача части доходов от налога на добавленную стоимость субъектам;
• переход преимущественно к целевому софинансированию расходов субъектов;
• применение «переговорного федерализма».

Один из наиболее крупных налогов – налог на добавленную стоимость (НДС). Это косвенный налог, который изымается в виде части добавленной стоимости  на стоимость товаров, работ и услуг на всех стадиях производства.

В России товары, работы и услуги облагаются НДС по ставкам 0%, 10% и 18%. В Налоговом кодексе в 164 статье прописан полный перечень товаров, работ и услуг и ставки, по которым они облагаются данным налогом. Но в рамках данной работы будем исходить из ставки НДС 18%.

В 2011 году доходы от НДС составили 3250747290260,63 рублей – это 30% всех налоговых доходов консолидированного бюджеты РФ в 2011 году. Из них 3250411964125,16 (или 99,99%) поступило в федеральный бюджет, а оставшаяся часть - 335326135,47 рублей (или 0,01%) – в субъекты регионов. Логично, что регионы не заинтересованы в росте данного налога.

Важно отметить, что в Германии НДС – общий налог, и распределяется между федерацией и центром 50/50.

В целях стимулирования  субъектов наращивать свой доходный потенциал, предлагается налог на добавленную стоимость разделить между регионами и центром. Данная мера должна быть применена не столько для увеличения доходных обязательств, сколько для увеличения заинтересованности регионов в наращивании данного налога.

Итак, если ставка НДС составляет 18%, то, предположим, передав субъектам 3% и оставив 15% за центром, получится достичь поставленной цели. Регионы стали бы получать 1/6 доходов от НДС, а федеральный бюджет – 5/6.

Применив данную методику, был пересчитан федеральный бюджет и консолидированный бюджет субъектов в 2011 г. (таблица 9). Так федеральный бюджет отдал бы 541455888908 рублей регионам, но стимулировал бы их к наращиванию налогового потенциала.

 

 

 

Табл. 9. Величина налога на добавленную стоимость, 2011 г.

Уровень бюджета	Абсолютная величина НДС, руб.	Доля в бюджете, %	Предполагаемая доля бюджете, %	Предполагаемая абсолютная величина НДС, руб.
федеральный бюджет	3250411964125	99,99%	83,33%	2708956075217
консолидированный бюджет субъектов федерации	335326135	0,01%	16,67%	541791215043
консолидированный бюджет федерации	3250747290260	100,00%	100,00%	3250747290260

 

Безусловно, сильные и экономически развитые регионы станут еще сильнее, дифференциация между регионами усилится. Однако «средние» субъекты, которым нужно было раньше немного средств для того, чтобы быть в состоянии предоставить населению своего региона «среднероссийские» услуги, получив 16,67% регионального НДС смогут перейти из разряда «дотационных» в разряд «недотационных» субъектов, То есть они не будут больше нуждаться в федеральных дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности.

«Слабые» регионы тоже увеличат свою доходную базу, но не в том размере, что и «сильные». Однако у них появится больший стимул к увеличению товарооборота в своем регионе, они с большим интересом будут развивать свою экономику, так как смогут получить большие налоговые доходы.

В краткосрочном периоде асимметрия регионов усилится, но этим можно пожертвовать ради повышения интереса регионов в наращивании налогового потенциала. В дальнейшем этот уровень асимметрии начнет снижаться, так как экономически слабые регионы станут развивать свой рынок и экономику, а это повлечет за собой рост доходов бюджетов.

Следующая мера – это переход к преимущественно целевому софинансированию расходов субъектов, иными словами, переход от нецелевых дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и других видов дотаций к целевым субсидиям и субвенциям. Реализация данной меры позволит также решить четвертую проблему, поставленную изначально – проблему большой доли нецелевых трансфертов из федерального в региональные бюджеты.

Получатели бюджетных средств не должны чувствовать полную свободу в распоряжении финансами, государственные и муниципальные финансы обязательно должны иметь узконаправленный характер; трансферты должны выделяться исключительно с конечной и проверяемой целью.

Безусловно, отказаться от передачи дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в России не получится, в силу слишком больших региональных различий. Однако сведение их к минимуму могло бы привести к снижению «иждивенческих» настроений, увеличению стимулов к развитию собственных доходов. Целевой характер «новых» трансфертов стимулировал бы развитие экономики субъектов.

Следующая мера стимулирования  субъектов к развитию налогового потенциала заимствована из немецкой модели – применение в России «переговорного федерализма». Ее можно отнести практически к любому направлению совершенствования межбюджетных отношений, то есть ее реализация отразилась бы  и на повышении заинтересованности субъектов в развитии налогового потенциала, и в повышении эффективности финансового выравнивания субъектов, и в повышении эффективности использования бюджетных средств.

В Германии большинство вопросов решается федеральным центром и землями совместно. При чем не всегда получается прийти к окончательному решению, так как каждый отстаивает свои интересы, но ни один из них не забывает о том, что важнее всего общефедеральное благополучие.

Такая совместная работа центра и субъектов помогла ФРГ оправиться от последствий мирового финансового кризиса гораздо быстрее других стран.

А также этот метод решает проблему уровня централизации-децентрализации: при необходимости «центр тяжести» смещается то в сторону регионов, то в сторону центра.

Введение данной меры в России позволило бы всем субъектам участвовать в процессе распределения бюджетных средств, и, в частности, межбюджетных трансфертов. Такой поход позволил бы сделать процесс распределения средств более прозрачным и антикоррупционным.

В идеале представляется следующая картина: каждый регион предъявляет требования на получение средств, при этом представитель субъекта должен аргументировать свои требования, объяснить, почему именно этот регион должен получить такую сумму, на что конкретно пойдут эти средства. По итогам дискуссии должны быть определены те, кому средства необходимы в первую очередь и так далее по убыванию.

Очень важным в рамках этого метода является поддержка тех регионов, которые добились больших успехов, чем остальные, то есть их интересы будут приоритетнее других.

Таким образом, между регионами начнет развиваться конкуренция, которая приведет к положительным эффектам: субъекты будут направлять свои силы на реализацию социально-экономических проектов, настолько значимых, чтобы федеральный центр выделили трансферты именно им, будут стремиться предоставить населению наиболее качественные услуги и т.д. И регионы, и государство в целом, и все общество выиграют в результате реализации этого метода.

Ряд специалистов предлагает заменить существующую в России так называемую «плоскую шкалу» налогообложения доходов физических лиц на прогрессивную в целях увеличения бюджетных доходов и соблюдения принципа социальной справедливости.  Именно прогрессивная шкала существует в Германии – верхний предел налоговой ставки составляет 45%. Но, на наш взгляд, в условиях переходной экономики и низкой налоговой культуре населения, низкой результативности контрольной функции налоговых органов  плоская шкала эффективнее выполняет функцию наполнения бюджетов доходами. Высокий процент НДФЛ противостоит процессу легализации доходов, следовательно, провоцирует развитие теневой экономики и отток капитала со всеми вытекающими отсюда проблемами экономического и социального характера. И наоборот, низкая налоговая ставка ведет увеличение налогооблаемой базы и собираемости налогов, следовательно, и доходов бюджета.

Итак, зарубежный опыт решения проблем межбюджетных отношений важен для России, но нельзя его использовать в неадаптированном к реалиям виде.

 

2. Повышение эффективности использования бюджетных средств в РФ

 

Зависимость региональных и местных бюджетов от перечислений из федерального центра имеет ряд негативных эффектов. Во-первых, для реализации крупных проектов на территориях регионов или муниципальных образований, в которых заинтересована федерация, субфедеральные власти просят сначала заниженный объем средств, с тем, чтобы увеличить вероятность одобрения регионального проекта. А после этого начинают увеличивать объем заранее заявленных средств, в расчете на то, что федеральный бюджет продолжит финансирование начатого проекта.