Актуальные проблемы межбюджетных отношений в федеративном государстве: опыт Германии и России

 

В приложении 236 представлены доходы, полученные от общих налогов в 2011 году, более подробно. Налог с оборота (НДС) и налог на зарплату в сумме составили 69% от всех общих налогов. Доход по каждому их них составил почти 140 млрд. евро. Учитывая, что общие налоги приносят более 70% доходов от налогов, а НДС и налог на закрплату имеют огромный удельный вес в них, то становится ясно, что и в общих налоговых доходах эти два налога играют важную роль. Доля каждого из них в суммарном объеме доходов от налогов в 2011 году составила больше 24%. То есть НДС и налог на зарплату – самые доходные налоги, Германии они приносят практически половину всех налоговых доходов.

Федеральные и земельные налоги Германии представлены в приложении 3 и 437 соответственно. Больший удельный вес в федеральных налогах составил налог на энергию, а в земельных – налог на покупку земельных участков и налог на наследство.

Самый нижний уровень управления собрал почти 53 млрд. евро., из которых 40,5 принес промысловый налог и 12,6 пришлось на поземельный и прочие местные налоги.

 Однако кроме трех  национальных уровней административного  управления существует наднациональный  уровень - Европейский Союз. Отчисления в бюджет ЕС делаются из налоговых поступлений в адрес федерации. Также в бюджет ЕС переводятся таможенные, ввозные пошлины и часть НДС, что является обязательным для всех стран-членов ЕС.

В целом динамика налоговых доходов за 2001-2011 гг. представлена в приложении 538. В период с 2001 по 2008 наблюдалась плавная тенденция к наращиванию налоговых доходов. Среднегодовой темп роста за указанные промежуток составил 9,8%. В 2008 году разразился кризис, это повлияло и на немецкую бюджетную систему. Вследствие этого налоговые поступления резко снизились в 2009 году и составили 1229890 млн. долларов против 1320747 млн. долларов в 2008 году. К 2010 году налоги снизились еще на 4%. Но к 2011 году заметен скачок вверх с темпом роста 112,3 %.  В целом за период с 2001 по 2011 гг. налоговые доходы в номинальном выражении выросли почти в 2 раза (на 95,8 %):

Тр 2011/2001 = 1337896: 683434 х 100 % = 195,8 %

На наш взгляд, так быстро оправиться от последствий мирового кризиса и так существенно прирастить налоговые доходы за 10 лет Германии помогла слаженная, скооперированная, совместная деятельность центра и субъектов. Также важен тот факт, что система распределения налоговых поступлений регулируется не только федеральным законом, но и достижением компромиссов между федерацией и землями. Это  подтверждает способность немецкой бюджетной системы к адаптивности.

Однако распределение налоговых доходов может быть поводом для конфликта как между федерацией и землями, так и между самими землями.

Различают две системы распределения доходов39: распределяющую и объединяющую. В первом случае налоговые источники доходов распределяются между федерацией и федеральными землями. Каждому уровню предоставляется в распоряжение часть налоговых поступлений.

Разделяющая система хороша тем, что усиливает самостоятельность субъектов федерации, а недостаток ее заключается в различии объема налоговых поступлений в бюджеты субъектов. То есть какие-то бюджеты могут недополучать финансовые средства в том объеме, который необходим для выполнения государственных задач.

В такой ситуации государство в целях сглаживания разделяющей системы одновременно применяет и объединяющую систему распределения доходов. В этом случае федерация монополизирует право на получение налоговых доходов, а  территориальные бюджеты получают от центра дотации. Преимущество такой системы в более равномерном распределении доходов территориальных бюджетов, а недостаток – в потере субъектами своей финансовой независимости.

Федеративная Республика Германия – государство, в котором в 1969 году в рамках финансовой реформы40 произошло слияние этих двух систем. И если первичное налоговое распределение (принцип распределительной системы) было изложено выше, то далее будет представлено вторичное распределение налогов (принцип объединяющей системы).

В Германии под вторичным распределением налогов понимается система финансового выравнивания. Ее основная цель – выравнивание налоговых потенциалов земель. А так как налоговые доходы являются составной частью бюджетных доходов, выравнивание налоговых потенциалов является составной частью финансового выравнивания.

Причиной, вызывающей необходимость финансового выравнивания, является распределение властных полномочий между уровнями власти и управления. Расходы, связанные с выполнением возложенных на уровень власти задач, могут не соответствовать доходам.  

Субъекты федерации имеют различное географическое положение, качество инфраструктуры, численность населения и т.д. Но Германия отличается от большинства стран тем, что стремится предоставлять всем гражданам одинаковые услуги, независимо от места проживания: на территории экономически слабых или сильных земель. 

Проблема выравнивания финансовых потенциалов земель решается с помощью реализации принципа солидарности, который обязывает федерацию способствовать улучшению финансового положения федеральных земель, если их финансовые ресурсы недостаточны для выполнения возложенных задач (вертикальное выравнивание). Этот принцип подразумевает оказание помощи «сильными» землями более «слабым» (горизонтальное выравнивание), а также предоставление федерацией дополнительных субсидий «слабым» землям (горизонтальное выравнивание с вертикальным эффектом)41.

Хотелось бы обратить особое внимание на горизонтальное выравнивание в Германии. Оно проходит в несколько этапов: перераспределение поступлений от НДС, распределение трансфертов и выделение дополнительной финансовой помощи субъектам.

Один из основных инструментов финансового выравнивания – перераспределение поступлений НДС. Из принадлежащих землям поступлений НДС 75% распределяется между ними в зависимости от численности населения. Оставшиеся 25% используются для выделения дополнительных средств экономически слабым землям. Эта субсидия рассчитывается таким образом, чтобы повысить доходы «слабых» земель до 92% от среднего уровня42.

После этого горизонтальное выравнивание земель происходит при помощи межбюджетных трансфертов. На сегодняшний день объем требуемых субъекту ресурсов рассчитывается  по следующим формулам:

Ti= CHPi – TPi,

где CHPi – скорректированные налоговые доходы i-того субъекта федерации,

       TPi – необходимые ресурсы.

Если Ti больше 0, то i-тый субъект вносит средства в общий фонд; если Ti меньше 0, то субъект получает средства из фонда43.

 

 

Скорректированные налоговые ресурсы субъекта федерации определяются так:

СНРi= НРi – ДБi,

где НРi – налоговые ресурсы i-того субъекта,

       ДБi – дополнительное бремя субъекта.

Налоговые ресурсы включают все налоговые доходы. Дополнительное бремя состоит из статей расходов, присутствующих только у конкретного субъекта федерации44.

Требуемые ресурсы определяются следующим образом:

ТРi= (∑НРi/∑Нi∙ИНi*Нi,

где ∑НРi/∑Нi – средний по федерации подушевой доход.

          Нi – население i-того субъекта.

ИНi – взвешенный индекс населения для i-той земли. Для городов ИНi=1,35; для прочих субъектов федерации он находится в промежутке от 1,0 до 1,3045.

Показатель ∑НРi/∑Нi используется как приблизительная оценка нормативных расходов.

Следующий этап – выделение дополнительной финансовой помощи субъектам. Здесь федеральный бюджет выделяет необходимые средства в целях повышения подушевых доходов «более слабых» земель до 99,5% от среднего уровня по стране.

В таблице 2 представлены официальные данные об общем объеме федеральных, земельных, общинных трансфертов, а также трансфертов, предоставленных восточным землям и Европейскому Союзу46.

 

Табл. 2 Распределение межбюджетных трансфертов в 2005-2012гг., млн. евро.

	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2012 г.
1. Межбюджетные  трансферты	17,80	17,20	15,70	16,30	19,80	17,20	16,90	5,80
Федеральные	6,10	5,70	5,70	5,90	10,00	7,00	6,60	5,80
Земельные	10,30	10,20	8,60	9,10	8,60	8,90	9,00
Общинные	1,40	1,30	1,40	1,30	1,20	1,30	1,30
2. Налоговые льготы	29,90	28,40	29,60	28,20	29,50	29,10	26,80	25,40
Федеральные	17,40	17,30	18,00	17,50	18,40	18,60	17,10	16,80
Земельные и общинные	12,50	11,10	11,60	10,70	11,10	10,50	9,70	8,60
3. Трансферты для  восточных земель	3,20	5,10	4,50	0,40	0,40	0,30
4. Трансферты для  ЕС	6,30	6,70	5,20	6,10	6,00	5,60	5,60
Всего	57,20	57,40	55,00	51,00	55,70	52,20	49,30	31,20

 

В целом совокупный объем трансфертов с 2005 по 2012 гг. сократился с 51,2 до 31,2 млрд.евро. Сумма межбюджетных трансфертов с 2005 г. по 2007 г. имела тенденцию к снижению, однако затем она стала расти и в 2009 г. достигал максимума за рассматриваемый период. Это связано с ослаблением региональных финансов не только слабых восточных земель в период кризиса, но и сильных старых земель. Но в 2010 г. рассматриваемый показатель стал снижаться и в 2011 г почти достиг уровня предкризисного 2008 г. В 2012 г. по сравнению с 2011 г. межбюджетные трансферты сократились в 3 раза.

Налоговые льготы в период кризиса увеличились – таким образом государство стремилось поддержать население страны. В посткризисный период сумма налоговых льгот постепенно сокращалась.

За рассматриваемый период произошло существенное сокращение трансфертов для восточных земель, так  как кризис их коснулся не так сильно, как старых земель.

Согласно Конституции Германии «законом должно быть гарантировано, что различия финансовых возможностей земель будут соразмерно выравниваться, при этом должны учитываться финансовые возможности и потребности общин (объединений общин). Предпосылки, при которых земли, имеющие право на компетенцию в соответствие с принципами выравнивания финансовых возможностей, могут претендовать на такие выплаты, а также условия, определяющие обязанности по таким выплатам для других земель, равно как и критерии размеров выплат, устанавливаются законом»47.

Вышеперечисленные формулы и данная статья Конституции Германии систематизируют финансовое выравнивание земель. При этом предусматривается изъятие части налоговых доходов у более «сильных» земель, и передача их в пользу «слабых». Такие меры необходимы для гарантии предоставления единых стандартов жизни для своих граждан на всей территории. Без такой корректировки налоговых поступлений вероятно усилений различий в финансовом положении земель. А это, в свою очередь, отразится на способности земель выполнять возложенные полномочия и приведет к политической и социальной напряженности.

Но в процессе оказания помощи «сильными» землями «слабым» возникают определенные проблемы. Во-первых, получая финансовую помощь, «слабые» земли – реципиенты – теряют свою самостоятельность, это ведет к иждивенческим настроениям. Во-вторых, «сильные» земли – доноры – несут определенную ответственность за дефицит бюджета земель-реципиентов, они теряют стимулы к проведению эффективной экономической политики, к наращиванию доходов.

Для того, чтобы преодолеть возникшие трудности 9 сентября 2001 года был принят «Закон о масштабах» (или «Закон о стандартах»)48 и 20 декабря 2001 г. – «Закон о финансовом выравнивании»49. Первый уточняет положения финансовой конституции в области вертикального, горизонтального и горизонтального с вертикальным эффектом выравнивания. Второй гарантирует соблюдение основ бюджетного планирования, в том числе прозрачность распределения финансовых средств, как по вертикали, так и по горизонтали. Он вступил в силу с 1 января 2005 г и будет действовать до 31 декабря 2019г.

«Закон о масштабах» устанавливает новый порядок выполнения обязательств сильными землями. Во-первых, чем выше финансовый потенциал «сильных» земель, тем меньше изъятия в пользу «слабых». Во-вторых, чем ниже финансовый потенциал «слабых» земель, тем меньше помощь «сильных»50.

Эти положения решают споры между субъектами федерации. Такой порядок исключает иждивенческие настроения и в то же время стимулирует земли к наращиванию финансового потенциала.

В случае, если потенциал каких-то земель не достигает среднего уровня по стране даже после мероприятий межземельного финансового выравнивания, то последнее не считается завершенным и требует корректировки, а именно, предоставления дополнительных федеральных субсидий на общие нужды.

Для того, чтобы получить дополнительные федеральные субсидии на особые, нужды необходимо не только назвать конкретные статьи особых расходов, но и обосновать их. При этом краткосрочное ослабление финансового потенциала земли – не является веской причиной для получения дополнительной субсидии. Этот вид субсидии выделяется на возмездной основе, то есть она ограничена сроками, после чего ее необходимо вернуть.

Особое положение восточных земель является основанием для выделения им дополнительных федеральных субсидий на особые нужды, в частности, для покрытия дополнительных расходов, связанных с отставанием производства, неразвитостью инфраструктуры, а также слабыми финансовыми потенциалами их общин, так как общины и их союзы входят в состав федеральных земель.

Таким образом, принятие «Закона о масштабах» способствовало устранению главного недостатка действующей в ФРГ системы финансового выравнивания, восстанавливая справедливость при изъятии финансовых средств у «сильных» земель для перераспределения в пользу «слабых».

Несмотря на некоторые противоречия, эффективность германской системы межбюджетных отношений высока. Об этом можно судить по показателям, характеризующим выход Германии из последнего глобального кризиса. Ей удалось пережить кризис с меньшими потерями, чем другим развитым  странам с высоким уровнем экспорта, следовательно, высокой зависимостью от состояния глобальной экономики. Высокие налоговые потери земель были компенсированы через систему межбюджетных трансфертов. Рассмотрим подробнее систему финансового выравнивания в Германии, начиная с докризисного 2008 г.

Как было сказано выше, задача финансового выравнивания всех земель ФРГ – финансовое обеспечение конституционных обязанностей и экономического развития земель. Этот принцип остался основополагающим и в период экономического кризиса. 2008 был последним предкризисным. Несмотря на то, что собственные налоговые доходы новых земель в 2008 г. по сравнению с  2007 г. возросли в целом примерно на 4 %, все же уровень финансового обеспечения собственными налоговыми доходами в восточных землях оставался низким: Мекленбург-Передняя Померания - 44,2% (в 2007 г. – 40,5 %); Бранденбург - 55,9% (в 2007 г. – 51,9 %) и т.д. (см. приложение 6)51. Объем налогового (вертикального) выравнивания в 2008 г. составил 8,2 млрд. евро, что на 0,2 млрд. евро больше, чем в 2007 г..