Механизм функционирования бюджетной системы

В 2000 году на эти цели из бюджета потратили еще больше. То есть в то время как доходы от нефти будут складываться в «призрачный» фонд для процветании будущих поколений, тратить на эту отрасль будут все больше уже в наши дни. Увеличиваются расходы и на такие благие цели, как «обеспечение общедоступности информации на республиканском уровне» (с 90 млн. тенге в 1999 году до 100 млн. тенге в 2000 году - на 11%), «проведение государственной политики через газеты и журналы на республиканском уровне» (с 216 млн. до 300 млн. соответственно, то есть на 39%). При этом расходы на социальное обеспечение и социальную помощь остались практически на том же уровне, что и в 1999 году.

Что касается доходной части, то тут тоже немало интересного. Так, республика, гордящаяся своим природными ресурсами, практически ничего не имеет от прав на их использование. Доходы РК от бонусов, роялти и доли РК по разделу продукции вместе составили $74,7 млн. Мало приносят и акцизы. Акцизы на сырую нефть, в том числе и газовый конденсат, принесли 843 млн. тенге при плане 1 млрд. тенге. Ископаемых, согласно даже официальным данным, добывается все больше, а отдача становится все меньше.

Доходы бюджета от акцизов на производство и продажу алкогольной продукции с трудом составляют 2% всех доходов, тогда как, например в Российской Федерации эта цифра приравнивается к 20%. Общая площадь республиканской собственности, находящаяся в аренде, равна 1317,3 тыс. кв.м., но по цене всего лишь 8 тенге за кв.м. аренда этой собственности принесла доходу на сумму всего 109,4 млн. тенге.

В 1998 году проверками было выявлено не целевое использование бюджетных средств в сумме 2702,4 млн. тенге, из них по учреждениям финансирующимся из республиканского бюджета, - 958,1 млн. тенге, в 1999 году, соответственно, 1446,2 и 525,3 и в 2000 году 1063,8 и 340,6 млн. тенге.

Среди реформ, к которым призывают некоторые депутаты, есть требования законодательно закрепить ответственность лиц исполнительной власти за неисполнение показателей бюджета и нарушения в исполнении расходов бюджета; требуют также дать парламенты возможность привлечения независимого финансового аудита, мониторинга пополнения и расходования бюджетных средств. Но пока парламентарии лишь призывают к реформам, бюджеты принимаются один за другим по старой схеме. Как говорится, а воз и ныне там.

3.2. Реформирование межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения - один из основных вопросов управления государством. Создание политически стабильного общества и устойчиво растущей национальной экономики не возможно без решения проблем выравнивания межрегиональных различий, преодоления кризисных явлений и отставания в развитии отдельных территорий.

Различия в уровнях социально-экономического развития регионов Казахстана были всегда, они свойственны любой стране мира. Чем больше государство, чем разнообразнее условия (экономические, географические и т.д.), тем актуальнее задача сбалансирования бюджетных интересов центра и регионов. Расширение их хозяйственной деятельности требует нового подхода к проблеме взаимоотношений между республиканским и местным бюджетами, правильной   оценки   потребности   последних » в   государственном финансировании. [7]

К началу 90-х годов бюджетная система и межбюджетные отношения в РК были теми же, что сложились в бытность Союза.

До 1991 года бюджетная система СССР объединяла в государственном бюджете страны союзный бюджет, бюджет социального страхования и государственные бюджеты 15 союзных республик, 20 автономных республик и более 53 тыс. местных бюджетов (краев, областей, округов, городов, районов, сельских и поселковых советов). В бюджетах союзных республик концентрировалось от 47 до 49% бюджетных ресурсов страны, из которых около 2/3 оставалось в республиканских бюджетах и 1/3 - в местных.

Начиная с провозглашения Декларации о государственном суверенитете Казахстан приступил к выработке собственной бюджетной политики. Одним из первых законов, принятых суверенной республикой, стал Закон «О бюджетной системе». По нему местные бюджеты независимы от республиканского, закон запрещает вышестоящим органам вмешиваться в процесс формирования бюджетов нижних уровней, изъятие излишков средств, остающихся в местных бюджетах, в республиканский бюджет. Затем был принят Закон «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан» согласно которому местным органам власти - маслихатом предоставлено право рассматривать и утверждать бюджеты соответствующих административных территориальных единиц.                 

Несмотря на декларирование независимости местных бюджетов, бюджеты всех уровней образовывали иерархическую систему, каждый из которых был связан с другими. Закон без действовал и межбюджетные отношения имели скорее императивный характер, нежели экономический.

В 1996 году был принят новый Закон «О бюджетной системе», в который в 1998 году были внесены существенные поправки. Очередной попыткой реформировать бюджетную систему стало принятие нового Закона «О бюджетной системе» в апреле 1999 года. Этот Закон регулирует финансовое отношение, складывающиеся в процессе формирования бюджетов различных уровней. Бюджетная система РК включает в бюджеты различных уровней, основанные на экономических отношениях и соответствующих правовых нормах. Функционирование бюджетной системы основано на взаимосвязи бюджетов различных уровней и обеспечивается порядком их разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения, контроля, а также отчетом об их исполнении. [20]

Бюджетная система основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов.

К сожалению, в бюджетной системе Казахстана в настоящее время не обеспечивается соблюдение всех этих принципов. При составлении бюджетов всех уровней не учитывается их задолженность по неоплаченном обязательствам  (государственным   заказам,   закупкам),   по   зарплате государственным служащим, а также пенсиям, невыплаченным вовремя дотациям и субсидиям и др. Неоплаченные государственные обязательства не принимают официально форму договорных обязательств с фиксированным сроком погашения, хотя во многих случаях равносильны прямому кредитованию государственных органов со стороны других секторов экономики и могут рассматриваться как финансирование государства. Это наглядное подтверждение несоблюдения принципа полноты бюджетов.

О том, что не соблюдается принцип реальности бюджетов свидетельствует их неоднократный секвестр в течение 1999 года. Не соблюдается принцип самостоятельности бюджетов: как и в годы советской власти, формирование доходной базы местных бюджетов осуществляется «сверху» то есть процесс принятия решений идет сверху вниз. Местные органы управления не имеют значительного влияния на доходы и расходы бюджета.

Фактически доходы и расходы местных бюджетов определяет Министерство финансов, рассчитывая контрольные цифры и устанавливая на основании этого для регионов размеры субвенций и изъятий. Местные бюджеты утверждаются только после того, как утверждается республиканский бюджет и становится известной величина субвенций и изъятий. Но как показывает опыт предшествующих лет, формирование бюджетов «снизу» тоже не решает проблемы. Такой подход может привести к потере управляемости процессом макроэкономических преобразований, когда общегосударственные программы и цели выпадают из поля зрения местных органов власти. Все. это вызывает необходимость разработки и реализации такого механизма межбюджетных отношении, который отвечал бы интересам как центра, так и регионов. [7]

На сегодняшний день выстроена следующая система взаимоотношений республиканского и местных бюджетов.

По доходам: в бюджетном законодательстве определены налоги, зачисляемые в республиканский и местные бюджеты.

По  расходам:   из  республиканского  бюджета  обеспечивается финансирование государственных программ и мероприятий, из местного бюджета - финансирование местных программ и мероприятий.

Бюджетной   системе   Казахстана   присущи вертикальный и горизонтальный дисбалансы.

Вертикальный дисбаланс возникает из-за того, что расходные обязательства на каждом уровне управления не соответствуют закрепленным за ними доходам. Согласно Закону «О бюджетной системе» (ст. 18) местные органы управления должны иметь сбалансированные бюджеты. В действительности они имеют существенные дефицита, покрываемые различными формами неплатежей, включая не выплаченную служащим заработную плату, долги перед поставщиками за товары и услуги и др. фактический уровень этих дефицитов неизвестен, поскольку Министерство финансов не требует по ним отчета и не включает их в бюджетный цикл следующего года.                               

Еще одним показателем вертикального дисбаланса является доля расходов  местного   бюджета,  финансируемая   из  поступлений, не подконтрольных   местному   органу   управления,   -   субвенции   из республиканского бюджета.

Горизонтальный   дисбаланс   порождается   тем,   что   процессы реформирования   регионов   протекают   неоднозначно,   углубляется дифференциация регионов по уровню социально - экономического развития. Это хорошо видно из диаграммы 1. (Приложением 8).

Валовая добавленная стоимость на душу населения значительно выше, чем в среднем по стране, в Атырауской, Мангыстауской, Павлодарской областях и г. Алматы. Это промышленно развитые регионы, богатые стратегическими ресурсами. В Атырауской области производство ВДС на душу населения превышает вместе взятые уровни Акмолинской, Алматинской, Жамбыльской, Кызылординской и Южно - Казахстанской областей.

Чтобы сгладить существующие различия в уровне развития регионов, используются бюджетное выравнивание. Целью этого выравнивания является такое взаимодействие республиканского и местных бюджетов, которое должно позволить любому гражданину Казахстана, независимо от того, на территории какого   региона   он  проживает,   получать   определенный   уровень государственных услуг. Основными инструментами бюджетного выравнивания являются распределение налогов между уровнями бюджетной системы, а также субвенции из республиканского в местный бюджет и, соответственно, изъятия из местных бюджетов в республиканский бюджет. [7]

Мировая практика и теория предполагают, что в первую очередь устанавливаются расходные потребности государства и уже в соответствии с ними - состав и ставки основных налогов. Межбюджетные отношения, в развитых странах также выстраиваются по этому же принципу: сперва устанавливаются расходные потребности уровней бюджетной системы, затем осуществляются закрепления между ними доходов, недостаток финансовых ресурсов компенсируется распределением долей от регулирующих налогов и предоставлением трансфертов.

Реформа межбюджетных отношений предполагает закрепление за каждым уровнем бюджетной системы на постоянной основе собственных доходных источников, достаточных для финансирования возложенных на него функций. Кроме того, важно заинтересовать регионы в развитии своего налогового 'потенциала и снижения зависимости от вливаний из республиканского бюджета.

Проблема оптимального распределения общегосударственных налогов между республиканским и местными бюджетами в целях повышения заинтересованности регионов в социально-экономическом развитии не снята с повестки дня. Министерство финансов продолжает поиски наиболее оптимального варианта распределения доходов между разными уровнями бюджетов.                                     

Парламенту   республики   предложен   вариант   реформирования межбюджетных отношений перечислять 100 процентов корпоративного подоходного налога в республиканский бюджет и акцизов в местные бюджеты и решением Правительства РК было внесено изменение в Закон «О бюджетной системе» и с 01.01.2002 года корпоративный подоходный налог полностью будет перечисляться в республиканский бюджет, а акцизы в местные бюджеты.

Особое внимание должно быть уделено повышению взаимной ответственности участников межбюджетных отношений друг перед другом, перед населением, учреждениями и организациями. Предоставление финансовой помощи должно быть обусловлено «прозрачностью» региональных бюджетов и бюджетной политики, переходом на казначейскую систему исполнения, соблюдением законодательства. В регионах, не выполняющих своих бюджетных обязательств, проводящих безответственную финансовую политику, может вводиться режим «внешнего» финансового управления.

Стратегия экономического роста в республике предполагает проведение бюджетной реформы во взаимоотношениях центра и регионов. Решение экономических проблем во многом зависит от эффективного формирования, распределения и рационального использования финансовых ресурсов соответствующих регионов. Учитывая, что бюджет является одним из главных инструментов формирования соответствующей политики государства, важным является его участие в решении проблем местных бюджетов на этапе формирования государственного бюджета, координации региональной политики.

Государственное регулирование экономики должно строиться по принципу дифференцированного подхода к различным регионам с целью наиболее полного раскрытия их потенциала. Это станет возможным только в том случае, если будет дана объективная оценка бюджетной достаточности каждого региона. Одни регионы богаты лесом и месторождениями цветных металлов (Восточно-Казахстанская область), другие - рыбой и нефтью (Актауская, Атыра-уская. Западно- Казахстанская области), третьи имеют благоприятные климатические условия (Южно - Казахстанская область), четвертые - ценные городские земли (г. Алматы, с недавних пор и г. Астана).

Попыткой разрешения проблемы регионов, создания относительно равных возможностей для жизнедеятельности населения и эффективного использования ресурсно-производственного потенциала каждого региона было принятие в 1996 г. Концепции региональной политики /9/. «Настоящая Концепция исходит из требований эффективного сочетания централизации и децентрализации управления развитием страны», - провозглашалось в ней. Однако, несмотря на все благие намерения, основные положения Концепции так и остались на бумаге.