Механизм функционирования бюджетной системы

Так, предпринимались усилия по развитию регионов через создание специальных экономических зон (СЭЗ), являющихся одним из способов решения межбюджетных отношений через особые бюджетные режимы. Страна, создающая СЭЗ, получает выгоды в виде увеличения доходов, занятости, экспорта и т.д. Инвестиции привлекаются с помощью льготных налоговых режимов. Но предоставление налоговых льгот оборачивается для правительства потерями доходов, которые можно было направить в другие сектора экономики. Поэтому при рассмотрении вопроса о таких зонах необходим предварительный анализ того, чего больше — выгод, которые будут получены от их функционирования, или затрат на них.

В 1996 г. был принят Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, «О специальных экономических зонах в Республике Казахстан»/?/. В нем отмечалось: «Специальные экономические зоны (СЭЗ) создаются в целях ускоренного развития регионов». Проблемы развития регионов сохраняют свою актуальность и сейчас, однако, спустя несколько лет, созданные СЭЗ упразднены. 1 января 2001 г. упразднена последняя из них — в г. Астане. Упразднение СЭЗ обосновывалось тем, что, по существу, налоговые льготы для СЭЗ превратились в обычные субвенции. Однако, скорее всего, не было серьезного анализа, сопоставляющего положительные и отрицательные аспекты их функционирования.

Сложившаяся в Казахстане практика распределения полномочий между уровнями государственного управления, финансирования, налогообложения внесла некоторую условность в понятия «местный бюджет», «местные налоги». Местные органы государственного управления пытаются проводить в жизнь те или иные решения, не располагая достаточными финансовыми ресурсами, так как все вопросы финансирования, порядка налогообложения решаются на правительственном уровне.

Конституция Республики Казахстан наряду с местным государственным управлением признает местное самоуправление. При этом передача государственных полномочий, реализация государственных функций на этом уровне власти должны сопровождаться передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Организация работы системы органов местного самоуправления в зарубежных странах предполагает подотчетность местных органов власти их избирателям посредством демократических процедур. Главным аргументом в пользу обоснования необходимости развития местного самоуправления является то, что потребности жителей различных регионов сильно отличаются друг от друга, а система местного самоуправления позволяет в каждом конкретном случае по-разному на это реагировать. Эти потребности могут различаться по общему уровню расходования средств местных бюджетов и местных налогов, а также распределению местных расходов между разными видами деятельности. «Местные органы власти, - отмечал английский экономист А. Маршалл, - которые в большинстве стран контролируют значительную часть экономики и во всех странах являются ответственными за часть инфраструктуры, глубоко связаны с регулирующими процессами. Местные самоуправления могут содействовать в проведении политики, соответствующей интересам региона, помогать развитию отдельных видов производства, содействовать борьбе с безработицей» /18/. С этим можно только согласиться.

Закон Республики Казахстан «О местных представительных и исполнительных органах» был принят еще в 1993 г.; после принятия Конституции в течение двух лет все законы следовало привести в соответствие с ней, однако проекты законов «О местном государственном управлении» и «О местном самоуправлении» не единожды рассматривались в парламенте ряд лет. Отсутствие современной правовой основы для формирования местных бюджетов являлось тормозом для соответствующего правового обеспечения механизма формирования республиканского и местных бюджетов. Очевидно, что экономические интересы участников бюджетных отношений должна обеспечивать прочная правовая основа. В настоящее время Закон «О местном государственном управлении» уже принят, проект закона «О местном самоуправлении» все еще находится на обсуждении.

В современных условиях, когда актуален вопрос о рациональном и эффективном использовании бюджетов всех уровней, следует переходить к реальной самостоятельности местных бюджетов, что позволит наполнить конкретным со держанием деятельность местных органов управления как органов публичной власти, так как только в этом случае они смогут реально распоряжаться финансовыми ресурсами, мобилизованными на подведомственной территории.

Главная цель региональной финансовой политики в современных условиях стабилизация производства и обеспечение экономического роста.

Межбюджетные отношения и экономический рост тесно взаимосвязаны там, где ресурсы из регионов с высокими доходами передаются в виде трансфертов в более бедные регионы посредством выравнивающих субвенций или путем распределения доходов и через механизм их разделения.

Отрицательное воздействие на экономический рост в стране могут оказывать такие выравнивающие выплаты, в результате которых налоговый потенциал регионов с более быстрым экономическим ростом снижается настолько, что ставит под угрозу способность удовлетворить потребности государственной инфраструктуры. Вопрос заключается в том, сколько должен «заработать» богатый регион, чтобы обеспечить отток ресурсов в более бедные регионы и в то же время создать устойчивый и прочный фундамент для поддержания высокого уровня экономического развития.

Обобщая сказанное, можно выделить ряд аспектов, важных для выработки программы развития проблемных регионов Казахстана.

Увеличивающееся расслоение регионов нельзя объяснять только несовершенством существующих межбюджетных отношений. В силу инерции регионы продолжают лоббировать и требовать от центра дополнительные ресурсы без разработки всеобъемлющей программы улучшения экономики региона.

Жизненно необходима подготовка конструктивной методики, обеспечивающей всем регионам равные условия для развития и функционирования. Очевидно, что пропорции распределения бюджетов по всем уровням должны определяться из функций и задач, решаемых на каждом уровне управления: республиканском, местном, и местным самоуправлением. Республиканский бюджет должен использоваться для формирования и реализации общегосударственных программ развития и текущего содержания объективно необходимых государственных структур. В то же время каждая область должна разрабатывать и реализовывать свои региональные программы, иметь финансовые ресурсы на со-' держание соответствующих местных структур.

На наш взгляд, нельзя отказываться от такого метода развития отсталых регионов, как создание специальных экономических зон, поскольку он является более практичным, рыночным, способствует развитию инициативности и предпринимательства, оживлению хозяйственной деятельности на территориях. Гарантированное предоставление субвенций, в противоположность этому. методу, лишает регионы экономических стимулов в активизации своих усилий, не инициирует оживление инвестиционной деятельности в регионах и способствует развитию иждивенческих настроений. Это тормозит хозяйственное развитие региона и отражается на росте бюджетных доходов. Для устранения существующих недостатков и реформирования межбюджетных отношений необходимо:

- повышение эффективности функционирования  региональных бюджетных систем, оздоровление региональных финансов;

- обоснование выделения средств и повышение контроля и ответственности за их использование регионами;

- создание механизмов выборочной  инвестиционной поддержки территорий;

- повышение заинтересованности  местных органов управления в  увеличении производственного и  налогового потенциала территории, рационализации расходов и обеспечении сбалансированности бюджетов.

Повышение доходов местных бюджетов зависит от правильного налогового планирования и прогнозирования местных органов управления, эффективного использования коммунальной собственности.

3.3. Перспективы развития бюджетной  системы

Республики Казахстан

Система межбюджетных отношений в Республике Казахстан находится на стадии становления и развития, ведется поиск ее оптимального механизма. Главным недостатком сложившихся межбюджетных отношений является большая сфера бюджетного регулирования, которая не удовлетворяет местные бюджета.

Объективная оценка и анализ взаимоотношений республиканского и местных бюджетов, а также изучение мирового опыта взаимодействия бюджетов центра и регионов позволяют определить пути совершенствования межбюджетных отношений.

Дальнейшее совершенствование следовало бы начать с законодательных актов, направленных на регулирование бюджета. Говорить о бюджетной децентрализации без тщательно разработанной концепции децентрализации государственного управления представляется затруднительным. Необходимо четко определиться с тем, в какой мере правительство готово делегировать власть на места. Затем необходимо определиться с этапами, сроками реализации и тем, каким образом будет осуществляться контроль. И уже как составная часть этого процесса должна планироваться бюджетная децентрализация.

То, что до сих пор процесс децентрализации носит стихийный и хаотичный характер, является следствием неопределенности как в умах, так и в законодательстве. Принятие в апреле 1999 г. нового варианта Закона «О бюджетной системе» представляло собой попытку изменить бюджетную систему в условиях экономического спада. Однако поспешность принятия нового закона обусловила его недостатки.

Совершенствование механизма распределения расходных функций с целью обеспечения эффективности государственных услуг предполагает передачу на уровень местного управления всех расходов, связанных с удовлетворением социально-культурных нужд населения и обеспечивающих функционирование непроизводственной сферы. В то же время, учитывая мировой опыт, решение вопросов социальной защиты, имеющих государственное значение, должно оставаться за правительствам.

Максимальная децентрализация указанных расходов зачастую имеет ограничения, обусловленные в первую очередь наличием доходных источников, достаточных для финансирования. Только при равенстве доходов и расходов созданная система бюджетных отношений станет стабильной, управляемой и открытой.

Слабым звеном бюджетной системы является недостаточный контроль расходования бюджетных средств. Если контроль за расходами республиканского бюджета осуществляет Счетный комитет по контролю за его исполнением, то на уровне местных бюджетов аналогичный контроль должны осуществлять ревизионные комиссии маслихатов, которые чаще всего не обладают необходимой квалификацией.

Повышению ответственности местных органов управления за расходование бюджетных средств перед населением может способствовать проведение публичных слушаний. В г. Павлодар и Атырау при содействии ISMA (Международная ассоциация менеджеров городов) уже есть опыт их проведения.

Для Казахстана оптимально выстраивание кооперативной модели межбюджетных отношении, так как для этой модели характерны:

- сравнительно более широкое участие местных органов управления в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;

- повышение роли местных органов управления в системе распределения налоговых доходов, в том числе и общегосударственных;

- активная политика горизонтального  бюджетного выравнивания, повышенная ответственность центра за состояние местных бюджетов, уровень социально - экономического развития территорий.

В действующем законе о бюджетной системе ничего не сказано о бюджетах местного самоуправления, хотя местное самоуправление признается Конституцией наряду с местным государственным управлением. В закон следует внести соответствующие изменения, определяющие их место в бюджетной системе. При этом, на наш взгляд, двухуровневая бюджетная система должна быть сохранена; должны быть конкретизированы взаимоотношения местных бюджетов и бюджетов местного самоуправления.

В сфере разграничения расходных полномочий и ответственности между республиканским и местным бюджетом целесообразно:

- проведение инвентаризации сложившегося  распределения расходов между республиканским и местными бюджетами;

- внесение поправок в бюджетное  законодательство, уточняющих и конкретизирующих закрепление расходных полномочий, а также процедуры их изменения;

- оценка объективных (нормативных) потребностей каждого уровня  бюджетной системы в финансовых ресурсах и обоснование различных вариантов их изменения.

В сфере разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы надлежит учитывать следующие положения.

1. В качестве первоочередных, наиболее  важных мер следует рассматривать  такие задачи, как формирование  полноценных доходов местных бюджетов, достаточных для финансирования расходных обязательств, переданных на уровень местного бюджета.

2. Закрепление налогов на долговременной  основе, предпринятое в настоящее время в законе о бюджетной системе, является преждевременным, поскольку в Казахстане существует значительная дифференциация в налоговых поступлениях в расчете на душу населения по областям.

3. В силу неравенства налогового  потенциала закрепляющий метод  разделения налогов обусловливает неравенство в уровнях бюджетной обеспеченности, что делает систему местных бюджетов нестабильной, а при отсутствии оперативного бюджетного регулирования - социально напряженной. По этим причинам закрепляющий метод распределения налогов не обеспечивает нормальное функционирование местных бюджетов. Поэтому при распределении доходов между уровнями бюджетной системы метод закрепления налогов обычно применяется в сочетании с методами их долевого распределения.