Планирование деятельности бюджетополучателя, ориентированное на результат

ЛЕКЦИЯ 1: ПЛАНИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БЮДЖЕТОПОЛУЧАТЕЛЯ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ

Несмотря на достаточно длительную историю внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в практику управления общественными финансами, единственным однозначно признаваемым достижением на этом пути пока является все большее распространение термина БОР. Скромные практические результаты обусловлены объективными причинами, прежде всего отсутствием общественно значимого содержания понятия «конечный результат» в каждом конкретном случае.

Предпринимаемые попытки  компенсировать это отсутствие с  помощью аудита эффективности, внедрения  всевозможных регламентов и стандартов пока не оказались плодотворными  ни у нас в стране, ни за рубежом.

Напомним, что БОР в  финансовой среде понимается как  планирование расходов бюджетных ресурсов, связанное с определением конкретных целей, ожидаемых результатов, и  необходимых для этого затрат, с контролем соответствия достигнутых  результатов запланированным, а  также эффективности затраченных  на это достижение ресурсов. В такой  интерпретации БОР – это давно  известный метод «затраты – результаты», адаптируемый к практике бюджетной  работы.

Для реализации преимуществ  бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо наличие объективных показателей, характеризующих конечные общественно значимые результаты деятельности не только главных и простых распорядителей бюджетных средств, но и непосредственных бюджетополучателей. С распорядителями более-менее ясно, цель их деятельности – эффективное распределение выделенных средств, своевременно и в полном объеме доведение их до подведомственных бюджетных учреждений. Конечный результат этой деятельности – зачисление средств на счета бюджетополучателей, иначе говоря, акт передачи бюджетных средств финансистами распределяющего органа финансистам бюджетного учреждения. Это – именно тот результат, которого ждет общество от распределяющего органа. Но только в том случае, если на этом этапе процесс БОР не заканчивается, потому что иначе БОР автоматически превращается на практике – в традиционное бюджетное планирование, оторванное от жизненных реалий.

Однако с определением конечного результата деятельности бюджетных учреждений дело обстоит  сложнее. От бюджетных учреждений общество ждет не информации о перемещении  денег налогоплательщика, а конкретных услуг здравоохранения, образования, культуры, противопожарной защиты и  т.д. Поэтому в поисках конечного  результата необходимо выйти за рамки  финансовой сферы.

Специалисты по БОР не без  оснований считают, что деятельность бюджетного учреждения в условиях БОР  должна всесторонне описываться  научно обоснованной системой показателей, включая детальную характеристику услуг, содержания процесса их производства, необходимых для этого условий  и ресурсов, контингентов потребителей и т.д., и объективно оцениваться  системой ясных, точных, проверяемых  измерителей, объективно отражающих реальный вклад бюджетного учреждения.

Чтобы удовлетворить этим требованиям, нужно идентифицировать понятие «результат» для каждого  конкретного случая, наполнить его  конкретным содержанием. Только в этом случае становится возможным бюджетные  средства не просто «освоить», т.е. истратить  на содержание бюджетного учреждения, а использовать на финансирование, прежде всего, непосредственных производителей услуг и только затем на финансирование деятельности, обслуживающей непосредственных производителей, т.е. использовать деньги налогоплательщика максимально  эффективно с точки зрения общества.

Идентификация результата с целью обеспечения возможностей для эффективного применения БОР  – дело не простое, как может показаться даже опытным финансистам, экономистам, управленцам, привыкшим видеть представителей этих профессий во главе любого дела и на первом месте при оценке трудозатрат  и распределении вознаграждения. Декларируя ориентацию на результат и в планировании бюджета, и в организации любой другой деятельности, уместно вспомнить, что еще в начале XX века потребности практики, необходимость повышения ее эффективности заставили интенсивно заниматься организационными и управленческими исследованиями многих известных ученых и практиков, в том числе Ф.У. Тейлора, А. Файоля, Г. Форда, М. Вебера, А.А. Богданова, Н. Винера, Т. Котарбинского и др. Нельзя не вспомнить и о том, что выдающиеся успехи Г. Форда были обусловлены именно тем, что он нашел оптимальные решения в определении конечных результатов и путей их достижения для своего конкретного дела, места и времени.

В общем случае конечным результатом деятельности любого бюджетного учреждения являются услуги, оказываемые  населению. Для получения максимума  качества и количества этих услуг  необходимо выявить непосредственных производителей, а также тех, кто  обслуживает этот процесс производства, осуществляет необходимую для этого  вспомогательную деятельность. Ранжируя деятельность работников бюджетного учреждения по степени важности в обеспечении  непосредственного процесса получения  конечного результата, можно выявить  оптимальные условия деятельности бюджетного учреждения, направления  дальнейшего совершенствования  работы, повышения качества производимых услуг, увеличения востребованности их обществом.

Для максимально эффективного использования бюджетных ресурсов в любом типе государственных  учреждений и при оказании любых  государственных услуг нужного  качества и количества необходимо, прежде всего, выявление всех необходимых  элементов производственного процесса, условий, ресурсов, трудовых операций, обеспечивающих получение конечного  результата, а также системы стимулов, совокупное действие которых направит деятельность государственного учреждения на достижение декларированной (директивно установленной) цели, а не подменит ее иной, реальной, более удобной для достижения и отчета.

Например, такая опасность  существует в любой социальной системе, от государства в целом до мельчайшего  под разделения государственного учреждения. Дело в том, что любое производство в той или иной мере включает человеческий фактор, оказание государственных услуг  особенно. А люди обладают возможностью делать выбор, и они (и федеральные  министры, и рядовые работники  государственного учреждения) его делают ежедневно и ежечасно.

Чтобы работники любого уровня и любого учреждения работали именно на тот конечный результат, которого ждет от них общество, их надо соответствующим  образом стимулировать. Без стимулирования, строго направленного на достижение поставленной цели, самые тщательные планы часто заходят в тупик. Как писал еще Р.Л. Акофф, «ближайшее рассмотрение показывает, что многое (если не большая часть) в кажущемся неразумном поведении работников является разумным поведением в неразумных условиях, создаваемых организацией». Множество примеров этого можно найти и в нашей недалекой истории, и в ныне окружающей действительности. Поэтому любая эффективно функционирующая организация должна состоять из людей, личные цели которых достигаются по мере осуществления целей организации. Только в этом случае реально достигаемый результат будет тождественен декларируемому, ожидаемому обществом.

Недооценка стимулирующего воздействия и на отдельного работника, и на организацию в целом основывается на тщетных (как показывает история) надеждах подчинить личные цели общественным. Жизнь, однако, свидетельствует о том, что ни подчинить, ни отменить личные цели невозможно, но можно с помощью оптимального стимулирующего воздействия совместить личные цели с общественными и направить максимум усилий работника (организации) на получение нужного обществу результата и наиболее эффективным способом.

Для получения от деятельности бюджетного учреждения максимума декларируемого результата необходимо, прежде всего, стимулировать непосредственных производителей услуг (врачей, учителей, водителей  общественного транспорта и т.д.) и лишь во вторую очередь – управленческий, вспомогательный и обслуживающий производство персонал. При этом вознаграждение этих категорий работников должно быть поставлено в прямую зависимость от вознаграждения непосредственных производителей государственных услуг. Только в этом случае можно будет избежать конфликта разнонаправленных интересов подразделений и отдельных работников и создать объективно необходимые условия для концентрации усилий всего коллектива бюджетного учреждения на достижении декларируемой цели и максимума количества и качества конечного результата.

Вследствие переноса акцента  в вопросах оценки трудозатрат и  распределения вознаграждения в  государственных учреждениях с  непосредственного процесса производства услуг на управление производством  и его обслуживание не только снижается  качество и количество услуг, производимых в конкретном бюджетном учреждении в конкретный период времени, но и  падает престижность профессии непосредственных производителей в сравнении с  профессиями тех, кто обладает эксклюзивными  возможностями оценивать свой и  чужой труд и распределять вознаграждение сообразно этим оценкам. Следовательно, сокращаются возможности пополнения в ближайшем будущем рядов непосредственных производителей квалифицированными специалистами, способными обеспечить производство на уровне мировых стандартов. Без этого никакое образование, повышение квалификации и стимулирование вспомогательного и обслуживающего персонала не способно поднять качество непосредственного производства государственных (муниципальных) услуг.

Идентификация результата и всех необходимых условий его  получения должна быть безошибочной и полной. Ошибки в идентификации  результата могут направить финансовые потоки, трудовые усилия бюджетного учреждения, внимание контролирующих органов не совсем или даже совсем не в ту сторону, которая нужна обществу, государству, сделать деятельность государственных  учреждений малоэффективной или  вовсе бесполезной.

Итак, для реализации преимуществ  БОР необходимы: идентификация понятия  «результат» для каждого бюджетного учреждения, производства каждой государственной (муниципальной) услуги и создание условий, исключающих возможность подмены  декларируемого результата иным, фактическим, вследствие действия человеческого  фактора (конфликта интересов, вызванного действием существующего стимулирующего механизма – совокупности факторов, определяющих поведение работника, организации). Как эта работа выполняется на практике, кратко рассмотрим на примере условного бюджетного учреждения – небольшого, типичного по объему деятельности музея, в котором (для простоты примера) активизирована одна – лекционно-экскурсионная функция.

Любой музей может и  должен играть роль в развитии культуры населения, прежде всего, подрастающего  поколения, важность чего в наше время  очень трудно переоценить. Развитие у людей разных возрастов и  профессий потребности в постоянном повышении культурного и духовного  уровня – это та общественно значимая услуга, которую государство ждет от музея, финансируя из бюджета его  содержание и деятельность.

Массовому посетителю музея  в нынешних условиях, как правило, мало понятны его цели, задачи, возможности общекультурного и профессионального развития. Отсюда – невысокая привлекательность музейных экспозиций, проводимых мероприятий и, как следствие, низкая (существенно ниже возможного в конкретных условиях уровня) посещаемость музея различными контингентами посетителей. От этого потребности музея в получении бюджетных средств на свое содержание не становятся меньше, но снижается общественная значимость музея, востребованность общества в производимых им услугах, эффективность использования денег налогоплательщика.

Поэтому изменение ситуации, способное повысить эффективность  бюджетных расходов в данном бюджетном  учреждении, является одним из необходимых  условий производства здесь конечного  результата. Основной способ повышения  эффективности функционирования этого  объекта бюджетного финансирования – повышение качества работы лекторов-экскурсоводов, которые являются единственным связующим  звеном между музейными ценностями и посетителями музея. Они представляют музейные экспозиции, оказывают просветительское и воспитательное воздействие на посетителей музея и, таким образом, являются в данном бюджетном учреждении непосредственными производителями  услуг культуры.

От эффективности работы именно этих сотрудников зависит  и увеличение числа посетителей, и степень воздействия на них. Создание условий для максимальной отдачи от лекторского коллектива, является еще одним непременным  условием получения от бюджетного учреждения максимума количества и качества конечного результата. Для его  выполнения необходимо следующее:

1. Создание условий для  непрерывного повышения квалификации  непосредственных производителей  услуг культуры, включая повышение  уровня профессиональных знаний, обновление материала по музейной  тематике, работу над техникой  речи и сценического движения, отработку психологических приемов  разрешения конфликтных ситуаций, освоение других знаний и навыков,  необходимых для представителей  публичных профессий.

2. Создание эффективной  системы оценки трудозатрат и  оплаты труда, максимально стимулирующей  непосредственных производителей  услуг культуры к полной трудовой  отдаче.

Сегодня никаких способов объективной оценки качества и количества трудозатрат непосредственных производителей услуг в музее нет. Оценка их трудового  вклада базируется исключительно на субъективном отношении руководителя того или иного уровня к конкретному  работнику в конкретный момент времени. Субъективный характер такой оценки в значительной мере усиливается  ошибочными представлениями о характере  труда, также вносящими погрешности  в оценку трудозатрат. Так, традиционно  считается, что чем старше возраст  посетителя, тем больше затрат труда  и времени требуется от лектора. Однако многолетний опыт лекторской работы позволяет утверждать, что  для опытного специалиста проведение экскурсии для взрослых (а тем  более для профессионалов) требует  от экскурсовода гораздо меньших  трудозатрат, чем работа с детьми. При работе с детской аудиторией лектор должен не только обладать достаточными знаниями самого предмета, но и владеть педагогическими навыками, знать особенности детской психологии, уметь методически правильно адаптировать материал соответственно возрасту слушателя, использовать приемы интерактивной работы, обладать целым набором необходимых особенно для детской аудитории личностных качеств – устойчивой психикой, коммуникабельностью, артистизмом, выразительной речью, располагающей внешностью, харизмой. И чем меньше возраст посетителей музея, тем больше умений и усилий требуется от лектора.