История развития конституционных (уставных) судов субъектов РФ

2) большинство субъектов РФ ограничились только закреплением возможности создания таких судов в своих основных законах (республики – Алтай, Удмуртия, Хакасия; края – Алтайский, Краснодарский, Приморский; а также Амурская, Воронежская, Кемеровская, Московская, Новосибирская, Пермская, Самарская, Томская,  Читинская области и т.д.)

Соответствующие региональные законы отличаются значительно большим разнообразием по сравнению с аналогичными нормативно-правовыми актами, детализирующими статус мировых судей субъектов РФ. «В ныне действующих региональных законах, - замечает в этом плане М.А. Митюков¹⁹, - имеются существенные различия. Они предопределяются конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, формой правления, структурой законодательного собрания, численностью депутатского корпуса, системой организации власти и управления на уровне районов и городов, наличием некоторых специфических институтов в республиках и областях (например, уполномоченных по правам человека)». Действительно, в актах субъектов РФ можно обнаружить различные подходы к регламентации статуса конституционного суда.

Например, в Башкирии это высший судебный орган защиты конституционного строя Башкорстан, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства; в Татарстане – орган «поддержания верховенства и непосредственного действия Конституции Республики Татарстан»; в Карелии – орган, преследующий цель «поддержания прямого действия Конституции Республики Карелия на всей территории Республики». Некоторые субъекты, как, например, Саха (Якутия), указали, что по вопросам исключительного ведения республики «конституционный суд осуществляет судебную власть самостоятельно и независимо, руководствуясь Конституцией (Основным Законом) республики»²⁰.

В отношении уставных судов субъектов РФ типичным является определение уставного суда как судебного органа (органа государственной судебной власти) того или иного субъекта РФ, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть, либо как «судебного органа уставного контроля субъекта РФ, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством уставного судопроизводства». В отдельных случаях региональный законодатель, определяя статус конституционного (уставного) суда, сразу же указывает на цели его создания, например рассмотрение вопросов соответствия законов области, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления Уставу Свердловской области, а также для толкования Устава», и даже уточняет специфику «уставного судопроизводства как разновидности конституционного судопроизводства».

Таким образом, образование конституционных (уставных) судов, а также определение его статуса отнесено к компетенции самих субъектов Федерации. В то же время Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. предусматривает, что порядок наделения полномочиями председателей, заместителей председателей, других судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ устанавливается федеральными законами и законами субъектов РФ²¹. Отсюда следует, что не исключено и федеральное законодательное регулирование данных отношений. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. относит решение вопросов о назначении на должность судьи конституционного (уставного) суда к компетенции законодательного органа власти соответствующего субъекта РФ. В тех республиках, областях, в которых образованы двухпалатные законодательные органы государственной власти, соответствующим полномочием, как правило, наделена одна из палат законодательного органа (Чеченская республика, Тыва, Свердловская область и др.). Например, в 1993 г. в Республике Тыва предполагалось формировать Конституционный суд на основе всеобщих и прямых выборов по пяти одномандатным округам. Однако впоследствии от этого порядка республиканский законодатель отказался²².

Важное значение для  нормативного регулирования порядка  формирования органов конституционной  юстиции субъектов РФ имеет правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная в его Определении от 27 декабря 2005 г. № 491 – О по запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ», Закона РФ «О статусе судей в РФ» и Федерального закона «Об органах судейского сообщества в РФ»²³. Конституционный Суд РФ отметил, что законодатель субъекта РФ вправе избрать ту или иную организационную модель конституционной юстиции как в части определение компетенции, так и в части определения порядка наделения полномочиями и прекращения полномочий судей конституционного (уставного) суда, ориентируясь в том числе и на нормы Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», однако при этом обязан предусмотреть необходимые гарантии сохранения баланса властей, не предоставляя каких-либо преимуществ одной из них, а также создав применительно к избранной модели достаточные гарантии самостоятельности и независимости конституционного (уставного) суда, включая материальные и иные гарантии независимости судей.

Анализ законодательства субъектов РФ позволяет выделить три используемые модели образования  конституционных (уставных) судов.

1) Первая модель предполагает, что все судьи конституционного (уставного) суда назначаются на должность законодательным органом субъекта РФ по представлению его высшего должностного лица. Подобная модель используется большинством субъектов РФ, законодательство которых предусматривает образование конституционных (уставных) судов (республики Бурятия, Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Северная Осетия – Алания, Москва, Московская, Свердловская области и др.).

Специфика данной модели заключается в том, что представление  кандидатов на должности судей конституционного (уставного) суда рассматривается как дискреционное полномочие высшего должностного лица субъекта РФ²⁴. Именно он принимает окончательное решение, какая кандидатура будет предложена для назначения на соответствующую должность. Таким образом, именно позиция высшего должностного лица субъекта РФ при данной модели имеет определяющее значение при назначении на должность судьи конституционного (уставного) суда. Поэтому если руководствоваться вышеуказанной правовой позицией Конституционного Суда РФ о сохранении баланса властей и недопущении преимуществ какой-либо из них при образовании конституционного (уставного) суда как критерием для оценки рассматриваемого порядка, то можно сделать вывод, что эта модель является далеко не идеальной с точки зрения реализации конституционного принципа разделения властей.

Стремясь сгладить ее недостатки некоторые субъекты РФ включили в свои законы о конституционных (уставных) судах нормы о том, что  высшее должностное лицо субъекта РФ представляет кандидатуры на должности судей конституционного (уставного) суда по результатам отбора кандидатов на конкурсной основе, критерии и порядок которого устанавливается самостоятельно (Москва, Самарская область). Практически данная норма вряд ли сделает рассматриваемую процедуру более демократичной.

Еще один аргумент, традиционно  высказываемый в пользу данной модели образования конституционного (уставного) суда, основывается на правовой позиции  Конституционного Суда РФ, сформулированной в его Постановлении от 18 января 1996 г. № 2 – П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края о том, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти²⁵. А поскольку соответствии с Конституции РФ судьи Конституционного Суда РФ назначаются на должность Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ, постольку и для субъектов РФ схожая модель образования конституционного (уставного) суда часто рассматривается как наиболее предпочтительная.

2) Вторая модель образования  конституционного (уставного) суда  субъекта РФ предполагает, что  судьи конституционных (уставных) судов назначаются на должность законодательным органом власти по представлению не только высшего должностного лица, но и руководителя законодательного органа или части депутатского корпуса (Калининградская область, Санкт-Петербург, республика Татарстан). Данная модель на первый взгляд исключает односторонний характер подбора кандидатов на должности судей.

Например, Конституционный закон Республики Татарстан «О конституционном Суде Республики Татарстан» устанавливает, что кандидатов в судьи Конституционного Суда Республики Татарстан представляют Государственному Совету Татарстана Президент и Председатель Государственного Совета в равном количестве.

Представляется, что рассматриваемая  модель образования конституционного (уставного) суда не может в полной мере обеспечить представительство в нем выдвиженцев от различных ветвей государственной власти. Например, Закон «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» предусматривает обязательность согласования кандидатур на должности судей, выдвинутых депутатами Законодательного Собрания города, с губернатором. Таким образом, данное соотношение правомочий исполнительной и законодательной ветвей государственной власти в вопросе формировании Уставного суда нарушает закрепленный Уставом Санкт-Петербурга баланс властей.        

3) Третья модель образования конституционного (уставного) суда субъекта РФ предполагает назначение судей конституционных (уставных) судов законодательным органом по представлениям высшего должностного лица субъекта РФ, руководителя законодательного органа субъекта РФ или установленной части депутатского корпуса, федерального суда общей юрисдикции субъекта РФ или органа судейского сообщества (республика Адыгея). Таким образом, в подборе кандидатов на должности судей конституционного (уставного) суда участвуют представители всех трех ветвей государственной власти.

Например, в соответствии с Конституционным законом Республики Адыгея «О Конституционном Суде Республики Адыгея»²⁶ кандидаты на должности судей назначаются Государственным Советом – Хасэ Республики Адыгея на основе равного представительства кандидатов от законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти.

Принятое в Республике Адыгея законодательное регулирование, несомненно, обеспечивает необходимый  баланс властей при образовании  Конституционного Суда.

Однако нельзя не упоминать о трудностях при формировании конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Так, в частности, В.А. Кряжков²⁷ выделяет следующие причины формирования конституционных (уставных) судов субъекта РФ.

Интеллектуально-психологические  причины. Относительная молодость региональной государственности и новизна института сами по себе порождают настороженность, так как для многих еще не вполне ясно, как данные суды могут быть встроены в систему власти субъектов РФ и что от них можно ожидать.

Политические причины. Они связанны: а) с отсутствием необходимой политической культуры и воли, поскольку эти суды не вписываются в существующее понимание демократических ценностей, ведь властвующие структуры на местах часто не заинтересованы в изменении сложившегося баланса сил и дополнительных «контролерах»; б) с трансформацией региональной государственной власти, в которой в результате последних преобразований доминирующее значение обрели органы исполнительной власти, а разделение властей, по сути, стало во многом условным и, соответственно, данная система власти уже не нуждается в арбитрах; в) с утратой региональными властями (вследствие усиления централизации) способности принимать самостоятельные решения и тем, что федеральный центр, не препятствуя созданию этих судов, одновременно не проявляет активности в данном отношении и не посылает сигналов, которые могли бы подтолкнуть субъекты Федерации к соответствующим действиям (такая нейтральность отчасти обусловлена мнимым опасением, что подобные суды будут не сглаживать, а лишь умножать правовые противоречия).

Правовые причины. К  их числу относятся: а) федеральная  недоурегулированность статуса  конституционных (уставных) судов, особенно в части их компетенции, отношений  с федеральными судами и гарантий судей данных судов; б) экспансия судов общей юрисдикции в сферу конституционных (уставных) споров (являющаяся, возможно, вынужденной, в том числе и по причине отсутствия конституционных (уставных) судов субъектов Федерации), что экстраполируется и на административные суды (если судить по проекту Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», принятому в первом чтении 22 ноября 2000 года)²⁸.

Кадровые причины. Данные суды нуждаются в специалистах высокой  юридической квалификации, в том числе государственно-правового (конституционного) профиля, которых явно не хватает. На практике "наполняемость" этих судов осуществляется за счет бывших депутатов и работников аппарата парламента (15,6% от общего числа судей всех образованных судов), региональной администрации (6,5%), прокуратуры (14,3%), органов внутренних дел (6,5%), судей в отставке (16,9%), преподавателей вузов (14%). Однако в целом следует признать, что уровень подготовки действующих судей достаточно высок, о чем свидетельствует такой показатель: из 77 членов данных судов 9 имеют ученую степень доктора юридических наук и 21 - кандидата юридических наук.