История развития конституционных (уставных) судов субъектов РФ

Финансовые причины. Отмечу, что для отдельных субъектов  Федерации дополнительный государственный  институт может рассматриваться как неоправданное бремя для регионального бюджета, однако это только гипотетически: расходы на содержание данных судов относительно незначительны и многократно меньше, чем расходы субъектов Федерации, которые они тратят на иные органы государственной власти. В частности, доля затрат на конституционный (уставный) суд от общей суммы расходов бюджета субъекта РФ на 2007 год составила: в Адыгее - 1%, Северной Осетии - Алании - 0,9%, Саха (Якутии) и Дагестане - 0,3%, Марий Эл - 0,1%, а в остальных - сотые доли процентов²⁹.

На активность субъектов  РФ по созданию конституционных (уставных) судов оказывают влияние и  многие другие факторы. Так, не последнюю  роль играет оценка эффективности работы уже действующих аналогичных  судов в других субъектах. И тут может весьма насторожить низкая востребованность конституционных (уставных) судов: некоторые из них принимают всего 1 - 2 решения в год. Примеры их выборочной востребованности также не способствуют улучшению ситуации: по статистическим данным, в республиках Северного Кавказа органы государственной власти либо избегают конституционных споров, либо, если они возникают, улаживают их иными, несудебными способами, а в Бурятии Конституционный суд за время своей работы рассмотрел 26 обращений высшего должностного лица и Правительства, тогда как от парламента они вообще не поступали. Порой суды не воспринимаются как органы, способные объективно разрешить дело (видимо, не случайно, например, законодатели Тывы через газету обратились за помощью к Президенту РФ, а не в Конституционный суд Республики). Иногда конституционные суды подменяют законодателя, расширительно интерпретируя статусные нормы о себе (подобное имело место в Санкт-Петербурге, где Уставный суд несколько произвольно истолковал свою компетенцию и срок полномочий судей, чем вызвал напряженность в отношениях с региональными органами власти). Все это отнюдь не способствует учреждению всеми остальными субъектами Федерации данных органов.

Кроме того, можно констатировать значительные усиление контроля центра за региональным правотворчеством, определяющим порядок формирования конституционных (уставных) судов. В целом это – положительная тенденция при условии, что Российская Федерация разрешит двуединую задачу: создаст условия для дальнейшего развития конституционного принципа федерализма вопросах судоустройства и вместе с тем обеспечит единство правового пространства и судебную системы страны³⁰.

§ 3. Порядок установления и закрепления полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ

Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. провозглашаются предметы ведения конституционных (уставных) судов, реализуемые в порядке, предусмотренном законом субъекта РФ. Совокупность полномочий конституционных (уставных) судов определяет их место в системе государственных органов власти субъектов РФ. Однако устанавливаемый Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ» перечень полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ не предполагает осуществление ими правосудия по делам о защите прав граждан и не является исчерпывающим.

Таким образом, Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. регламентируют диспозитивную компетенцию конституционного (уставного) суда, что означает возможность расширения сферы деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ и закрепления за ими полномочий, не предусмотренных федеральными законами, в соответствии с Конституцией РФ и при условии отсутствия вторжения в компетенцию Конституционного Суда РФ.

Действующие законы о  конституционных (уставных) судах по закрепленным в них полномочиям  можно разделить на две группы³¹.

В одной из них полномочия суда не выходят за пределы основных направлений их деятельности, определенных в статье 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. (республики Карелия, Коми, Марий Эл, Красноярский край, Иркутская, Калининградская, Курганская, Свердловская области, Москва, Санкт-Петербург и Ханты-Мансийский автономный округ). Законы о конституционных (уставных) судах перечисленных субъектов РФ неоднократно корректировались в части сокращения полномочий судов, в том числе и под воздействием неоднозначной оценки норм ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ», как устанавливающей исчерпывающую компетенцию конституционных (уставных) судов. Конец такому подходу положил Конституционный Суд РФ. В Определении от 6 марта 2003 г. Конституционный Суд установил, что содержащийся в ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты РФ могут создавать конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающим³².  

Вместе с тем, законами Красноярского края и Москвы уставные суды наделены правом осуществлять также иные полномочия (в Красноярском крае – полномочия, предоставленные уставом и иными законами края, а в Москве – Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ», Уставом и законом «Об уставном суде города Москвы»). Уставный суд Иркутской области проверяет на соответствие Уставу области не вступившие в силу договоры и соглашения, заключаемые от имени области, а также может принять к производству дела, вытекающие из содержания договора (соглашения) между органами государственной власти области и органами государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Конституционные суды республик Коми, Марий Эл, кроме того, наделены полномочиями по осуществлению конкретного нормоконтроля. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод гражданин и запросам судов они проверяют конституционность нормативного правового акта, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти республик. В Законе «О Конституционном Суде Республики Марий Эл» оговаривается условие, что подобное дело может быть рассмотрено, если нет в производстве Конституционного Суда РФ дела или принятого решения по аналогичному вопросу. Конституционный Суд Республики Коми в рамках названных полномочий проверяет также нормативные акты по вопросам, относящимся к ведению представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также осуществляют иные полномочия, предоставленные ему Конституцией и законами Республики Коми.

А ко второй группе относятся  законы республик Адыгея, Башкорстан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Татарстан, Тыва, которые устанавливают более широкие полномочия конституционных судов. Последние, кроме осуществления контроля за конституционностью законов, иных нормативных актов как законодательных так и исполнительных органов государственной власти, актов местного самоуправления, рассматривают на соответствие региональной конституции договоры, заключаемые органами государственной власти с другими субъектами, в том числе и в области международной деятельности, разрешают споры о компетенции и по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, а также запросам судов проверяют конституционность нормативного акта, причем не только органов государственной власти республик, но и нормативного акта органов местного самоуправления, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, дают толкование конституции, участвуют в процедуре прекращения полномочий законодательного органа и высшего должностного лица, дают заключения по различным вопросам, а также рассматривают иные дела³³.

Следует заметить, что  законодатели ряда республик, учитывая уже имеющийся опыт работы, корректировали законы таким образом, чтобы избежать конкурирующих полномочий своих судов Конституционным Судом РФ.

Так, например, в Законе «О Конституционном Суде Республики Адыгея» определено, что Конституционный  Суд Республики разрешает дела о соответствии Конституции республик законов, принятых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и Республики Адыгея, но лишь в тех случаях, если в производстве Конституционного Суда РФ нет дела или принятого им решения по аналогичному запросу. В этих же целях исключена из полномочий Конституционного Суда этой республики проверка на соответствие Конституции Республики договоров и соглашений, заключенных между органами государственной власти Республики Адыгея, по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ³⁴.

Конституционный Суд  Республики Адыгея, первый из действующих  конституционных (уставных) судов, был  наделен правом осуществления предварительного конституционного контроля по проектам нормативных правовых актов или иным вопросам, предлагаемым на референдум республики или местный референдум. Конституционный Суд Республики Адыгея решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств, когда это входит в компетенцию других судов и иных органов. Надо отметить, что такое ограничение содержится практически во всех законах о конституционных (уставных) судах.

Конституционный Суд Республики Башкорстан наделен отдельными полномочиями, несоответствующими статусу субъекта РФ. Так, он осуществляет конституционный контроль за договорами между органами государственной власти Республики Башкорстан и органами государственной власти РФ; в установленном порядке принимает участие в согласительных процедурах по разрешению споров о компетенции между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Башкорстан; дает общеобязательное толкование не только Конституции Республики Башкорстан, но и договора Российской Федерации и Республики Башкорстан от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Башкорстан»; дает заключения о соответствии Конституции Республики Башкорстан законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти РФ, принятых по предметам ведения Республики Башкорстан и полномочиям Республики Башкорстан по предметам ее совместного ведения с Российской Федерацией.

Закон о Конституционном  Суде Республики Башкорстан сохраняет  до сих пор за этим судом такие  полномочия, как; дача заключений о  соответствии Конституции Республики Башкорстан действий и решений Президента Республики, иных высших должностных лиц Республики Башкорстан, а также об утрате, в том числе временной, Президентом Республики способности исполнять свои обязанности; решение вопросов о конституционности деятельности политических партий, ограничении их деятельности, запрещении и роспуске. Естественно, что эти нормы необходимо привести в соответствие с федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «О политических партиях».³⁵

Многообразием отличаются и полномочия Конституционного Суда Республики Саха (Якутия). Наряду с проверкой  конституционности практически  всей массы законов и иных нормативных  правовых актов, издаваемых в республике, заключаемых договоров, разрешением споров о компетенции, проверкой по жалобам граждан и запросам судов конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле и официального толкования Конституции Республики, Конституционный Суд проверяет конституционность актов правоприменительной практики органов исполнительной власти Республики, участвует в разрешении конституционно-правовых споров между Республикой Саха (Якутия) и Российской Федерацией, а также осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему федеральными законами, законами Республики Саха (Якутия), договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Конституционным законом  Республики от 15 июня 2002 года эти полномочия значительно расширены за счет наделения Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) правом осуществлять предварительный нормоконтроль по целому ряду важнейших для Республику вопросов. Так, например, он проверяет конституционность назначения и проведения республиканского референдума, осуществляет предварительный контроль законов Республики о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия) с точки зрения соблюдения законодательной процедуры их принятия. Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) также дает заключения: о нарушении Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) при принятии решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа и высшего должностного лица Республики; о наличии или отсутствии правовых препятствий для проведения выборов Президента Республики и народных депутатов; о соответствии положений Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), конституционных законов и указов Президента Республики федеральным законам и Федеративному договору; о соответствии внутрифедеральных, международных договоров Республики Конституции Республики Саха (Якутия) и Конституции РФ³⁶. К некоторым из этих полномочий Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) следует отнестись критически, поскольку они пересекаются с компетенцией Конституционного Суда РФ.     

Таким образом, обобщая результаты исследования законов субъектов РФ, определяющих компетенцию конституционных (уставных) судов, целесообразно предложить классификацию полномочий, осуществляемых конституционными (уставными) судами субъектов РФ. Полномочия  конституционных (уставных) судов субъектов РФ можно выделить на общие и специальные.

К общим относятся  полномочия конституционных (уставных) судов, обозначенные ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. и осуществляются всеми конституционными (уставными) судами:

1) рассмотрение вопросов  соответствия законов субъекта  РФ, нормативных правовых актов  органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ;

2) рассмотрение вопросов о толковании  конституций (уставов) субъекта  РФ.

Специальными являются полномочия, устанавливаемые законом субъекта РФ для непосредственного рассмотрения и разрешения конституционными (уставными) судами дел. Поскольку преимущественное количество законов субъектов РФ соединяет в одной норме два взаимосвязанных между собой полномочия конституционных (уставных) судов по проверке конституционности закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов, таковые считать специальными полномочиями³⁷.