Анализ системы управления государственным долгом РФ

инновационное развитие и модернизация экономики (17,8 %); эффективное государство (17,4%); обеспечение национальной безопасности (9,3%); сбалансированное региональное развитие (3,8 %).

В рамках направления «Новое качество жизни» в 2011 году доля расходов по госпрограмме «Развитие пенсионной системы» составит 43,4 % объема расходов по направлению, по госпрограмме «Социальная поддержка  граждан и доступная среда  для лиц с ограниченными возможностями» -18%, по госпрограмме «Развитие здравоохранения» - 8,2 %, по госпрограмме «Развитие образования» - 7,3 %.

В представленных к законопроекту  материалах по ряду госпрограмм отсутствуют  целевые индикаторы и показатели, при этом отдельные показатели и  их численные значения не соответствуют  информации, содержащейся в докладах субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности на 2011 - 2013 годы.

Расходы федерального бюджета на реализацию мероприятий Олимпиады- 2014 в рамках государственной программы «Организация и проведение Олимпийских игр 2014 года и развитие горноклиматического  курорта в г. Сочи» предусматриваются  на 2011 год в сумме 127,4 млрд. рублей, включая имущественный взнос  Российской Федерации в ГК «Олимпстрой» (58,8%), на 2012 год - 136,7 млрд. рублей (92,2 %), на 2013 год - 75,8 млрд. рублей (93,1 %) соответственно.

Кроме того, на реализацию мероприятий  Олимпиады-2014 законопроектом предусматриваются  расходы, не включенные в указанную  госпрограмму: бюджетные ассигнования Росдору по подразделу «Дорожное  хозяйство (дорожные фонды)»; бюджетные  ассигнования на экологическое сопровождение  олимпийских объектов; субсидии некоммерческим организациям; субсидии спортивным федерациям на проведение физкультурных и спортивных мероприятий в рамках Единого  календарного плана межрегиональных, всероссийских и международных  физкультурных и спортивных мероприятий  и др.

По экспертной оценке Счетной палаты, общий объем расходов федерального бюджета на подготовку и проведение Олимпиады-2014 составит на 2011 год 192,8 млрд. рублей, на 2012 год - 189,3 млрд. рублей, на 2013 год - 84,2 млрд. рублей.

По мнению Счетной палаты, все  расходы федерального бюджета на подготовку и проведение Олимпиады-2014 целесообразно утверждать отдельным  приложением к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной  финансовый год и на плановый период.

Анализ Федеральной адресной инвестиционной программы на 2011-2013 годы, представленный в соответствии со статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации, показывает, что расходы федерального бюджета  на ФАЙЛ в 2011 году предусмотрены в  объеме 895,3 млрд. рублей, что выше уровня предыдущего года на 193,5 млрд. рублей, или на 27,6 %, в 2012 году - 714,4 млрд. рублей (снижение на 180,9 млрд. рублей, или на 20,2 %), в 2013 году - 649,7 млрд. рублей (снижение на 64,7 млрд. рублей, или на 9,1 %). Доля ФАЙЛ в общих расходах федерального бюджета увеличивается с 7,7 % в 2010 году до 9,6 % в 2011 году, а в 2013 году снижается  до 6,8 %.

Анализ выполнения ФАЙЛ в 2009 году показывает, что из предусмотренных к вводу  строек и объектов, по данным Росстата, введены в эксплуатацию только 17,6 %. По состоянию на 1 января 2010 года дебиторская  задолженность по бюджетным инвестициям  в объекты федеральной и муниципальной  собственности в целом увеличилась  за 2009 год в 2,8 раза, объем незавершенного строительства увеличился на 27,5 %.

Анализ проектов докладов субъектов  бюджетного планирования о результатах  и основных направлениях деятельности на 2011 - 2013 годы, проведенный Счетной  палатой, показал, что в ряде случаев  стратегические цели, тактические задачи и показатели по их реализации требуют  корректировки и уточнения.

В целом принципы бюджетирования, ориентированного на результат, в проектах докладов реализованы не в полной мере.

В 2012-2013 годах предусматривается  ежегодное увеличение расходов федерального бюджета на межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов (9,3 и 9 % соответственно), в первую очередь бюджету ПФР, после их снижения в 2011 году по сравнению с 2010 годом (на 11,7 %). Доля указанных межбюджетных трансфертов составит почти четверть общих расходов федерального бюджета.

В связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов для  отдельных категорий плательщиков законопроектом предусматривается  в 2011-2013 годах компенсация выпадающих доходов бюджетов государственных  внебюджетных фондов.

Доля межбюджетных трансфертов  федерального бюджета в общих  доходах бюджета ПФР в 2011 году составит 45,6 %, в 2012 году - 45,3 % и в 2013 году - 44,9 %. В 2003 году указанная доля не превышала 50 %, а в 2008 году - 53,4 %, в 2010 году - 54,1 %. Однако зависимость бюджета ПФР  от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, в первую очередь на покрытие дефицита его бюджета, сохраняется  на достаточно высоком уровне.

Обеспечение сбалансированности пенсионной системы является одной из наиболее серьезных проблем бюджетной  политики. Законопроектом предусматривается  выделение существенных бюджетных  ассигнований из федерального бюджета  на обеспечение сбалансированности пенсионной системы.

В 2011 году на указанные цели прогнозируется выделить из федерального бюджета бюджету  ПФР 875,9 млрд. рублей, что на 290,4 млрд. рублей, или на 24,9 %, меньше, чем в 2010 году. При этом снижение объема выделяемых средств на обеспечение сбалансированности бюджета ПФР связано с повышением с 2011 году тарифов страховых взносов с 20 % до 26 %.

В последующие два года планового  периода из федерального бюджета  на покрытие дефицита бюджета ПФР  планируется направить 959,4 млрд. рублей, что на 9,5 % больше, чем в 2011 году, и 1 084,4 млрд. рублей, что на 13 % больше, чем в 2012 году соответственно. Бюджеты  ФСС и ФОМС прогнозируются на 2011 -2013 годы без дефицита, покрываемого за счет средств федерального бюджета.

 

 

3. Проблемы и стратегии управления государственным долгом

3.1. Стратегия управления государственным долгом в условиях мирового финансового кризиса.

Под управлением государственным  долгом Российской Федерации следует  понимать стратегию управления государственными заимствованиями в целях поддержания  объема долга на экономически безопасном уровне, своевременного погашения принятых обязательств, минимизации стоимости  его обслуживания и оптимального распределения во времени связанных  с долгом платежей.

Основной целью управления долгом является обеспечение исполнения расходных  обязательств в полном объеме по возможно низкой стоимости. Основными задачами при управлении государственным  долгом в условиях экономического кризиса  являются:

· обеспечение решения важных социально-значимых в условиях кризиса задач, при  недопущении неконтролируемого  роста долга и увеличения рисков исполнения долговых обязательств Российской Федерации;

· снижение влияния платежей по погашению  и обслуживанию государственного долга  Российской Федерации на финансирование иных статей расходов федерального бюджета;

· недопущение единовременного  отвлечения значительного объема средств  федерального бюджета на погашение  и обслуживание государственного долга  Российской Федерации.

Необходимо повышать эффективность  государственных заимствований, оптимизировать структуру долга с целью минимизации  стоимости заимствований, обеспечить точный и своевременный учет государственного долга.

Принципами политики управления государственным  долгом Российской Федерации являются:

· соблюдение ограничений, установленных  Бюджетным кодексом Российской Федерации;

· сохранение объема долговых обязательств на экономически безопасном уровне;

· полнота и своевременность  исполнения обязательств;

· минимизация стоимости обслуживания долга;

· эффективность использования  заемных средств;

· прозрачность управления долгом.

Значимость, решаемых в рамках бюджетной  политики задач в области заимствований  и управления государственным долгом как составной части системы  управления финансовыми ресурсами  Российской Федерации, определяет необходимость  рассмотрения вопросов нормативно-правового  обеспечения деятельности Российской Федерации.

Мировой финансовый кризис, повлекший  ухудшение ситуации на фондовом рынке, резкий спад производства в реальном секторе экономики и общее  снижение макроэкономических показателей, привели к сокращению доходной части  бюджета Российской Федерации.

Превышение расходных полномочий над доходами требует необходимости  привлечения заемных средств, доступность  которых в условиях кризиса резко  снизилась. В более жестких условиях необходимо оптимизировать расходы, сохраняя при этом социально значимые обязательства  и финансирование уже строящихся объектов, дефицит бюджета должен быть при этом умеренным, чтобы в  условиях кризиса иметь возможность  выйти на рынок и занять средства, необходимые для покрытия дефицита и погашения долговых обязательств. При формировании дефицита необходимо создавать запас прочности.

Содержание долговой политики включает широкий комплекс мероприятий: разработку концепции долговой политики, определение  ее стратегических направлений, целей, главных задач; создание адекватного  механизма реализации долговой политики; управление деятельностью по планированию заимствований; организацию размещения займов; предоставление государственных  гарантий; контроль за целевым использованием привлекаемых ресурсов, а также за своевременным погашением государственного долга.

Необходимым элементом долгового  управления является расчет долговой нагрузки на бюджет Российской Федерации.

С экономической точки зрения уровень  долговой нагрузки является критерием  соответствия объема обязательств и  выплат по ним, поступлениям в бюджет, степени покрытия обязательств собственными доходами.

При определении объемов и сроков заимствований в условиях финансового  кризиса на рынке ценных бумаг  необходимо:

· вести беспрерывный мониторинг рынка  ценных бумаг;

· проводить размещение ценных бумаг  Российской Федерации только при  благоприятной конъюнктуре на рынке;

· использовать практику заимствований  на рынке ценных бумаг для финансирования дефицита федерального бюджета и  погашения долговых обязательств только с приемлемой (не влекущей излишних расходов на обслуживание государственного долга для бюджета области) доходностью;

· отдавать приоритет использованию  среднесрочных заимствований на рынке ценных бумаг с целью  снижения долговой нагрузки на бюджет Российской Федерации;

· выпускать финансовые инструменты  только с постоянной или фиксированной  ставкой купонного дохода или  дисконта с целью снижения риска  непредвиденных расходов на обслуживание государственного долга в будущие  периоды.

Основными задачами Российской Федерации  по поддержанию надежности и ликвидности  ценных бумаг Российской Федерации  в условиях финансового кризиса  на рынке ценных бумаг определены следующие меры:

· своевременное погашение и  обслуживание заимствований с целью  недопущения наступления технического дефолта по существующим обязательствам и безусловное исполнение взятых на себя обязательств по ценным бумагам  Российской Федерации;

· проведение работы с биржевыми  площадками по процедуре листинга.

В целях снижения расходов на обслуживание государственных ценных бумаг Российской Федерации предусматривается:

· выбор контрагентов и заключение договоров на рынке ценных бумаг  только через проведение открытых торгов, что позволит снизить выплаты  областного бюджета по агентским  и прочим договорам;

· проведение процедуры листинга вновь  размещаемых ценных бумаг.

В рамках складывающейся ситуации, вызванной  мировым финансовым кризисом, необходимо минимизировать риски и избегать дополнительных расходов федерального бюджета, связанных с возможностью наступления гарантийных случаев.

Для эффективной реализации долговой политики необходимо совершенствовать систему долгового управления, важными  элементами которой являются надлежащий учет и мониторинг государственного долга, внедрять прогрессивные технологии по управлению государственным долгом, позволяющие контролировать состояние долговой нагрузки и отслеживать ход выполнения расходных обязательств в режиме реального времени, гибко реагировать на изменяющиеся условия финансовых рынков и использовать наиболее благоприятные источники и формы заимствований, планировать принятие новых долговых обязательств исходя из принципа исполнения всех обязательств в полном объеме.

Совершенствование управления государственным  долгом Российской Федерации включает три взаимосвязанных направления  деятельности:

1. Формирование бюджетной политики  в части планирования объема  и структуры государственного  долга исходя из постановленных  целей перед федеральным бюджетом.

2. Осуществление заимствований  с учетом платежеспособности  и долговой емкости федерального  бюджета, проведение операций  с государственным долгом, направленных  на оптимизацию его структуры  и минимизацию расходов на  обслуживание.

3. Организация учета долговых  обязательств и операций с  государственным долгом.

Управление структурой государственного долга в соответствии с данной стратегией следует осуществлять посредством  систематического отбора форм заимствований, отвечающих потребности области  в привлечении финансовых ресурсов и способствующих минимизации стоимости  государственного долга при заданном уровне рисков.

Основой бюджетной политики в части  управления государственным долгом, обеспечивающей необходимый уровень  экономической безопасности, должен быть механизм защиты определенной части  расходов бюджета, необходимых для  бесперебойного функционирования инфраструктуры и выполнения социальных программ от рисков, связанных с погашением долга.

В среднесрочном планировании необходимо четко контролировать объемы заимствований  осуществляемых в нынешних и прогнозируемых экономических условиях для сохранения долговой нагрузки на управляемом уровне.

Мероприятия по внедрению формализованных  процедур управления государственным  долгом Российской Федерации должны способствовать достижению целей долговой политики.

Основными рисками исполнения федерального бюджета, в том числе в части  привлечения заемных средств, можно  определить: