Аренда земель. Правовое регулирование

 Противники данной  реформы заявляли, что проведение  торгов увеличивает стоимость  земельного участка и ведет  к удорожанию стоимости всего  строительства, ложась дополнительным  бременем на граждан – дольщиков. В свою очередь, это затрудняет доступ граждан к приобретению жилья в рамках национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». «Радикальные» противники реформы до сих пор требуют отмены торгов вообще, а «умеренные» предлагают заменить аукционы конкурсами.

При проведении  торгов (когда участок заранее сформирован местной администрацией) расходы на его получение действительно увеличатся. Однако вырученные в ходе торгов суммы поступят в местный бюджет. Но даже при сегодняшней ситуации включения вырученных средств в состав местного бюджета на общебюджетные нужды, такие денежные суммы могут использоваться на социальные программы, озеленение, благоустройство территорий и иные расходные статьи местного бюджета.

Предоставление земельных участков в аренду без предварительного согласования мест размещения объекта (для комплексного освоения в целях жилищного строительства).

В настоящий момент норма-дефиниция, определяющая, что следует понимать под «комплексным освоением земельного участка для жилищного строительства» отсутствует как Земельном кодексе РФ, так и в ГрК РФ и иных федеральных законах. Тем не менее, как следует из ст.30.2 ЗК РФ46, данная процедура предполагает:

 а) подготовку будущим  застройщиком (юридическим лицом  или индивидуальным предпринимателем) документации по планировке территории. Согласно ч.1 ст.41 ГрК РФ, подготовка такой документации осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Следовательно, предполагается предоставление арендатору крупного земельного массива (квартал, микрорайон и т.д.) для комплексного освоения (со всеми объектами соцкультбыта и инфраструктурой). Таким образом, наряду с иными преимуществами, орган местного самоуправления экономит и финансовые средства на разработку документации по планировке территории.

 б) будущий застройщик  должен провести работы по  обустройству территории посредством  строительства объектов инженерной  инфраструктуры. Инженерная инфраструктура - сооружения технологического цикла, инженерные сети водо-, тепло-, электро-, газоснабжения, а также иные объекты, созданные или предназначенные для обеспечения функционирования жилищно-коммунального комплекса населенных пунктов.

 в) осуществление жилищного  и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования. Обратим внимание, что в наименовании ст.30.2 ЗК РФ речь идет о жилищном строительстве, а в тексте упоминается уже «жилищное и иное строительство». Мы полагаем, что здесь нет особого противоречия, поскольку осуществление жилищного строительства происходит в жилой территориальной зоне (обычно в подзонах застройки среднеэтажными либо многоэтажными жилыми домами). При этом ч.3 ст.35 ГрК РФ допускает размещение в жилых зонах отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. Строительство таких объектов и упоминает законодатель в качестве «иного».

 В роли продавца  и организатора аукциона могут  выступать как органы местного  самоуправления, так и Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства. Данный фонд проводит аукционы по продаже прав на заключение договоров аренды земельных участков, переданных в собственность Фонда в качестве имущественного взноса Российской Федерации, для их комплексного освоения в целях жилищного строительства. Такие участки располагаются в населенных пунктах либо ближайших пригородах, и передаются фонду при их неиспользования для федеральных нужд.

В отличие от общих правил предоставления земельных участков для жилищного строительства, предусмотренных ст.30.1 ЗК РФ (на аукционе в собственность либо аренду), ст.30.2 ЗК РФ предусматривает предоставление земельных участков, прошедших кадастровый учет, только в аренду и в порядке, предусмотренном ст.38.2 ЗК РФ47. Для арендатора земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, предусматривается ряд дополнительных требований, закрепляющих максимальные сроки совершения следующих действий: подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах земельного участка, предназначенного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства; выполнения работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, подлежащих по окончании строительства передаче в государственную или муниципальную собственность, а также условия такой передачи; осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков.

 Арендатор земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, имеет право передавать свои права и обязанности по договору третьему лицу без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления независимо от срока договора аренды (до пяти лет или более). При этом к новому правообладателю переходят обязанности по выполнению указанных в п.3 ст.30.2 ЗК РФ требований, касающихся максимальных сроков выполнения действий по комплексному освоению земельного участка в целях жилищного строительства.

 Поскольку для комплексного  освоения первоначально предоставляется  огромный земельный участок, по  окончании предусмотренных п.5 ст.30.2 ЗК РФ процедур (утверждения документации  по планировке территории, строительства  объектов инженерной инфраструктуры и т.д.), арендатор получает исключительное право приобрести сформированные участки в границах освоенного массива в собственность или аренду (за исключением, конечно, тех участков, которые изъяты или ограничены в обороте). При этом на него возлагается обязанность соблюдения максимальных сроков осуществления жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков (ст.37 ГрК РФ). Данные требования переходят и к новым правообладателям земельных участков в случае их оборота.

  Порядок проведения торгов по предоставлению в аренду рассматриваемых земельных участков предусмотрен ст.38.2 ЗК РФ и представляет собой частный случай предоставления земельного участка для жилищного строительства как такового. Если общая норма (ст.38 ЗК РФ) регламентирует порядок организации и проведения торгов по продаже в собственность (аренду) земельных участков для строительства на конкурсах или аукционах, то ст.30.1 ЗК РФ регулирует уже только случаи предоставления участка для жилищного строительства на праве собственности (аренды) и исключительно на аукционе. В ст.38.2 ЗК РФ речь идет только о возникновении права аренды и только по итогам аукциона.

Продолжая сравнительный анализ, заметим, что порядок организации и проведения аукционов, предусмотренный ст.38.2 ЗК РФ, в целом совпадает с порядком, указанном ст.38.1 ЗК РФ. Отличия же обусловлены размером, целями и задачами предоставления земельного участка в аренду в целях комплексного освоения и заключаются в возложении ряда дополнительных обязанностей на арендатора, в том числе:

1) если мы сравним предмет  аукциона, то не обнаружим в  ст.38.2 ЗК РФ никаких упоминаний  о разрешенном использовании  земельного участка или о параметрах  разрешенного строительства объекта  капитального строительства, о технических условиях подключения такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения. Это объясняется тем, что для комплексного освоения в целях жилищного строительства предоставляется весьма значительный по размеру земельный участок, который по окончании данной деятельности делится на определенное число самостоятельных участков меньшего размера, на которых и расположены объекты капитального строительства. Вот для них уже необходимы параметры разрешенного строительства и технические условия подключения к сетям;

2) по этой же причине  в ст.38.2 ЗК РФ производится  установление цены выкупа и  размера арендной платы в расчете  на единицу площади земельного  участка;

3) отдельно выделяется  необходимость указания способов  обеспечения обязательств по комплексному освоению земельного участка в целях жилищного строительства и их объем;

4) исходя из целей предоставления  участка для комплексного освоения  территории, предусматриваются максимальные  сроки подготовки проекта планировки  территории и проекта межевания территории в границах земельного участка, максимальные сроки выполнения работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, максимальные сроки осуществления жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков.

 Вместе с тем, в научной  литературе правовая конструкция  комплексного освоения земельных  участков в целях жилищного  строительства нередко критикуется. Так, Н.П. Лотникова48 отмечает, что «определение победителя аукциона путем назначения наибольшей цены за право на заключение договора аренды противоречит нормам действующего гражданского законодательства и подлежит отмене. В соответствии с общей нормой п. 4 ст. 447 ГК РФ выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, т.е. на торгах определяется одно из условий договора. Для договора аренды это размер арендной платы. Право на возникающее в будущем обязательство не может быть продано, поэтому его нельзя отнести к числу прав требования, а также к числу объектов, которые подлежат оценке в соответствии с законодательством об оценочной деятельности».

  Данный вывод представляется нам дискуссионным. Как следует из ст.9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»49, государственный или муниципальный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд заключается, в том числе, по итогам торгов (аукционов, конкурсов). Таким образом, продаже на торгах подлежит «право на возникающее в будущем обязательство», связанное с поставкой товаров для публичных нужд. Таким образом, критикуемая Н.П. Лотниковой правовая конструкция договора комплексного освоения является весьма распространенной в гражданском праве, или, по крайней мере, не единственной.

Трудно согласиться и с мнением о том, что при буквальном толковании п. 1 ст.30.2 ЗК РФ «и при соотнесении ее с положениями ст. 30 ЗК следует сделать вывод о том, что обязательное проведение торгов при предоставлении земельного участка для комплексного освоения требуется не только при предоставлении участка в собственность, но и в аренду». На наш взгляд, из содержания ст.30.2 и 38.2 ЗК РФ следует однозначный вывод о том, что земельные участки для комплексного освоения в целях жилищного строительства предоставляются только в аренду, а не в собственность.

Однако, по нашему убеждению, именно за этим направлением земельной и градостроительной реформы большое будущее. Исходя из вышеизложенного, мы предлагаем нормативно закрепить следующее определение данной процедуры: «комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства – это деятельность застройщика по возведению жилых и иных объектов недвижимости, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, иного обустройства земельного участка, предоставленного ему в аренду из государственных или муниципальных земель, сопровождаемая разработкой градостроительной документации по планировке территории».

Предоставление земельных участков в аренду с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Как уже отмечалось  выше, земельное законодательство устанавливает две «классических» процедуры предоставления земельного участка из публичной собственности в частную либо на ином праве: с предварительным согласованием места размещения объекта и без предварительного согласования места размещения объекта (на торгах).

 Следует обратить внимание на тот факт, что законодатель не предусматривает возможности предоставления земельного участка в частную собственность по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, хотя данный вывод и является дискуссионным в научной литературе. Так, одни авторы полагают, что «порядок предоставления земельных участков в собственность для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта полностью упущен законодателем», поэтому «получить участок в собственность при такой процедуре невозможно».

 Напротив, Ю.В. Васильчук50 считает, что в законодательстве РФ нет прямого запрета на предоставление участка в собственность с предварительным согласованием места размещения объекта. «То, что согласно ст. 30 ЗК РФ земельный участок предоставляется в аренду, не следует трактовать как прямой запрет на предоставление земельного участка в собственность. Исходя из содержания ст. 28 ЗК РФ лицу в предоставлении земельного участка в этом случае на праве собственности не должно быть отказано. С целью упорядочить регулирование земельных отношений в этой области считаем необходимым изменить формулировку п. 3 ст. 30 ЗК РФ, прямо закрепив возможность приобретения земельного участка в собственность или в аренду, так как это будет способствовать реализации интересов частных лиц».

 С последней трактовкой п. 3 ст. 30 ЗК РФ трудно согласиться как минимум по двум причинам. Во-первых, для столь расширительного толкования действующей редакции данной нормы должны быть некие весомые причины, которых, однако, автор не приводит. Между тем в юридической литературе общепринята позиция о том, что результат «расширительного толкования возможен только в пределах нормы права, не выходя за границы юридического предписания, содержащегося в ней. Цель толкования заключается в том, чтобы привести в соответствие действительное содержание правовой нормы и его юридическое выражение, в уяснении воли законодателя». В нашем случае воля законодателя выражена предельно четко и ясно: в частную собственность земельные участки могут быть впервые предоставлены только по итогам торгов; в аренду - как по итогам торгов, так и в порядке процедуры предварительного согласования места размещения объекта.