Аренда земель. Правовое регулирование

Исходя из вышеизложенного, мы являемся сторонниками сохранения существующего порядка, а именно: предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется гражданам и юридическим лицам – в аренду; государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления - в постоянное (бессрочное) пользование; религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения - в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений сооружений.

 В самом общем виде  процедура предоставления земельного  участка для строительства в  аренду с предварительным согласованием  места размещения объекта урегулирована статьями 30-32 ЗК РФ. Не пытаясь воспроизводить текст данных статей, все же заметим, что законодатель предусматривает последовательное осуществление нескольких этапов.

 Первая стадия осуществления  данной процедуры - обращение заинтересованных граждан и юридических лиц в уполномоченный орган публичной власти (как правило, это орган местного самоуправления) с заявлением. При этом ЗК РФ не предусмотрено никаких специальных требований к организационно-правовой форме заявителя, хотя очевидно, что физическое лицо (без статуса предпринимателя) не может обратиться с заявлением о предоставлении ему земельного участка под коммерческое строительство.

  На последующих стадиях производится выбор земельного участка для предполагаемого строительства на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

 Наконец, результаты выбора  земельного участка оформляются  актом о выборе земельного  участка для строительства, а  в необходимых случаях и для  установления его охранной или  санитарно-защитной зоны. Решение  о предварительном согласовании  места размещения объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенного к нему кадастрового паспорта земельного участка в 2-недельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства.

  Таким образом, назначением рассматриваемой процедуры является определение параметров и видов разрешенного использования земельного участка посредством согласования всех возможных параметров с уполномоченными органами публичной власти, в то время как в случае предоставления земельного участка для строительства на торгах соответствующие действия (выполнение кадастровых работ, определение разрешенного использования земельного участка, определение технических условий подключения объектов к сетям и т.д.) осуществляются органами местного самоуправления, которые сами и формируют земельный участок.

 Другими словами, в случае предоставления земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта на торги выносится полностью готовый к застройке земельный участок; в случае процедуры предварительного согласования гражданин или юридическое лицо обязаны проводить согласования параметров объекта, планируемого для возведения на еще не существующем (не сформированном) земельном участке, в отношении которого у них нет никаких прав. Окончанием данной процедуры является государственная регистрация прав на земельный участок.

  Территориальной сферой действия процедуры предварительного согласования являются преимущественно земли населенных пунктов, поскольку строительство на землях иных категорий и субкатегорий затруднительно (земли водного или лесного фонда) либо невозможно (земли запаса).

Проблема реализации и защиты прав граждан на получение земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства (ИЖС)

 Согласно п. 3 ст.30.1 ЗК  РФ, предоставление земельного участка  в аренду для ИЖС может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка. В двухнедельный срок со дня получения заявления гражданина о предоставлении в аренду земельного участка орган публичной власти может принять решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка либо опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка с указанием его местоположения, площади, разрешенного использования в периодическом печатном издании, а также разместить сообщение о приеме указанных заявлений на официальном сайте в сети «Интернет».

 В случае если по  истечении месяца со дня опубликования  сообщения о приеме заявлений  о предоставлении в аренду земельного участка таковые не поступили, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении такого земельного участка для жилищного строительства гражданину в аренду. Договор аренды подлежит заключению в двухнедельный срок после проведения государственного кадастрового учета земельного участка. При поступлении заявлений о предоставлении в аренду земельного участка проводится аукцион по продаже права на заключение договора аренды этого земельного участка.

  Проблема выбора претендента при наличии двух и более заявок на получение одного и того же земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта. Подробности предварительного согласования места размещения объекта детально изложены в п. 5 ст. 30, а также статьях 31-32 ЗК РФ51. Однако ЗК РФ хранит молчание по вопросу о том, как быть в случае обращения двух и более субъектов в местную администрацию с заявлением о предоставлении одного и того же земельного участка в аренду с предварительным согласованием места размещения объекта. В отличие от вышеприведенных случаев с индивидуальным жилищным строительством, когда есть две заявки на один участок и норма, прямо предусматривающая проведение аукциона (п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ), в рассматриваемом случае ЗК РФ проведение торгов не предусматривает.

  В п. 4 ст. 30 ЗК РФ есть лишь указание на то, что «передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка». Но данная норма относится к общей процедуре проведения торгов, и из нее прямо не следует обязательность проведения таковых в рассматриваемом нами случае.

Кроме того, при наличии двух обращений можно проводить торги либо предоставить участок одному из заявителей (например, тому, который первый подал заявку), но совершенно невозможно «принять решение о предоставлении участка без предварительного согласования», поскольку ЗК РФ, предусматривающий две процедуры предоставления земельных участков для строительства - с предварительным согласованием и без предварительного согласования места размещения объекта, прямо указывает, что последняя «осуществляется исключительно на торгах» (п. 2 ст. 30). Таким образом, неопределенность в вопросе о необходимости проведения торгов для предоставления земельного участка в случае, если подано две и более заявки на его получение по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, повлекла за собой формирование судебной практики, признающей правомерной обязательность проведения торгов, а также нормотворчество муниципальных образований.

 Вместе с тем для  унификации правоприменения, на наш взгляд, необходимо дополнить ст. 30 ЗК РФ пунктом 5.1 следующего содержания:

«5.1. В случае если двое и более лиц обратились с заявлением о выборе земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, проведение аукциона является обязательным. Если одним из обратившихся с заявлением является лицо, предусмотренное пунктом 1 статьи 20 настоящего Кодекса, аукцион не проводится, а земельный участок предоставляется первому из обратившихся с заявлением о его предоставлении».

   Процедура предварительного согласования места размещения объекта сохранится и при предоставлении земельных участков для строительства, расположенных в границах территорий общего пользования или занятых линейными объектами (т. е. участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется в силу ч. 4 ст. 36 ГрК РФ), либо из состава земель лесного фонда или расположенных в границах особых экономических зон (т. е. земель, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются в силу ч. 6 ст. 36 ГрК РФ). Таким образом, рассматриваемая процедура как таковая останется, но будет применяться редко.

Предоставление земельных участков в аренду в соответствии с договором о развитии застроенных территорий (ст.ст.46.1-46.3 ГрК РФ).

  Под развитием застроенных территорий понимается комплекс градостроительных, планировочных, архитектурно-строительных и технических мероприятий, осуществляемых в установленных градостроительной документацией границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), и включающий в себя проведение работ по сносу, реконструкции находящихся на указанных территориях зданий, строений, сооружений, объектов благоустройства, транспортных и инженерных систем и коммуникаций, иных объектов капитального строительства.

  Решение о развитии застроенной территории должно приниматься органом местного самоуправления при условии наличия градостроительного регламента (ст.46.1 ГрК РФ).

Предоставление земельного участка для данных целей осуществляется в соответствии с п.2.1 ст.30 ЗК РФ. Согласно данному пункту, земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории. Указанный земельный участок по выбору лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, предоставляется бесплатно в собственность или в аренду. Размер арендной платы за указанный земельный участок определяется в размере земельного налога, установленного законодательством за соответствующий земельный участок.

 Орган местного самоуправления  или в случаях, установленных  законами субъектов РФ в соответствии с федеральным законом, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, после утверждения документации по планировке застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, на основании заявления о предоставлении земельного участка лица, заключившего с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, определяет технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, плату за подключение и принимает решение о предоставлении указанного земельного участка. Решение о предоставлении земельного участка является основанием установления в соответствии с заявлением лица, заключившего с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, и за его счет границ такого земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета.

  Наряду с процедурами предоставления земельных участков для строительства, законодатель предусматривает специальные нормы, регламентирующие предоставление земельных участков в аренду для целей, не связанных со строительством. В действующем законодательстве нет определения «целей, не связанных со строительством», равно как и единой концепции их земельно-правового режима. Представляется необходимой разработка рамочного документа, в котором перечислялись бы виды целей, не связанных со строительством, применительно к существующим категориям земель, а также особенности правового режима земельных участков в каждой категории. Предоставление земельных участков в собственность для целей, не связанных со строительством, должно осуществляться по итогам торгов; предоставление в аренду - производиться на торгах лишь в случаях, когда земельный участок предоставляется для предпринимательских целей. Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, тротуарами, автомобильным дорогами, скверами, водоемами и другими объектами, не подлежат передаче в собственность физическим и юридическим лицам.

 Под предпринимательскими  целями предлагается считать  размещение некапитальных временных  строений (киосков, павильонов и  т. д.), размещение автостоянок, рекламных  щитов, летних кафе, открытых рынков, временных складских объектов  и т. д., использование которых направлено на извлечение прибыли индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами. Под непредпринимательскими целями, не связанными со строительством, в отношении граждан следует считать ведение огородничества, пчеловодства, животноводства, личного подсобного хозяйства, размещение некапитальных гаражей. Под этими же целями в отношении юридических лиц мы предлагаем считать проведение физкультурно-оздоровительных мероприятий, организацию мест массового отдыха, озеленения и благоустройства.

Таким образом, земельные участки в границах населенных пунктов могут предоставляться в аренду для строительства и целей, не связанных со строительством. В случае предоставления земельных участков в аренду для строительства существует две разновидности этой процедуры: с предварительным согласованием мест размещения объектов и без предварительного согласования. В рамках последней процедуры, в свою очередь, следует различать две специфических подгруппы: предоставление земельных участков для жилищного строительства и для комплексного освоения в целях жилищного строительства. В рамках процедуры предоставления земельных участков в аренду с предварительным согласованием мест размещения объектов в границах населенных пунктов следует выделить ряд разновидностей, в том числе предоставление земель в аренду для индивидуального жилищного строительства и предоставление участков по договору о развитии застроенной территории.