Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности

 

     Под методом государственного (муниципального) управления следует понимать совокупность конкретных решений и действий государственных (муниципальных) органов, направленных на обеспечение выполнения соответствующих функций государства. Объектом, на которые направлены методы государственного (муниципального) управления является человек – биосоциальное существо.

     Методы  государственного управления зависят  как от объема полномочий соответствующего государственного органа, так и от области в которой они применяются (например, методы государственного управления градостроительной деятельности вряд ли полноценно применимы к сфере борьбы с преступностью). Последнее утверждение надлежит рассматривать с оговоркой, поскольку существуют универсальные методы управления, применимые в различных сферах деятельности.  Такой вывод был сделан ещё в 1920-е гг. сов. экономистом П.М. Керженцевым. 

     Керженцев, Платон Михайлович (1881–1940), сов. государственный деятель, экономист.  Член РСДРП (с 1904 г.). До Октябрьской революции 1917 г. занимался агитационно-революционной деятельностью. В 1919-20 гг. руководил Российским телеграфным агентством. 1920-21, 1925-26 – на дипломатической работе. В 1923-25 гг. председатель особого совещания по научной организации работ на транспорте и по улучшению аппарата Наркомпути. С 1927 по 1938 гг. на различных государственных должностях. Автор книг: «Как вести собрания» (1917), «Принципы организации» (1921), «НОТ. Научная организация труда и задачи партии» (1923), «Организуй самого себя» (1925).

     В зависимости от характера методы государственного (муниципального) управления подразделяются на:

1. этические;
2. социально-экономические;
3. административные;
4. культурно-идеологические.

      Вопрос  3. Возникновение и эволюция науки государственного управления.

 

     Государственное управление как научная дисциплина в России появилось относительно недавно. Существует мнение, что теория государственного управления в России возникла в конце 90-х гг. прошлого века⁵. Если даже допускать это, все равно необходимо указать, что отдельные насущные вопросы государственного управления затрагивались российскими философами, правоведами и экономистами с глубокой древности.

     Аллегорическое  описание необходимости централизованного  управления дано в Молении Даниила Заточника (нач. XIII в.): «Видел: огромный зверь, а головы не имеет, так и многие полки без хорошего князя. Гусли ведь настраиваются перстами, а тело крепится жилами; дуб силен множеством корней, так и град наш – твоим управлением». Даниил Заточник советует опираться на проверенных компетентных специалистов («мудрый муж»), «глупого» же, некомпетентного следует проверять («и сам вслед не ленись пойти»). Он осуждает в той же аллегорической форме феодальную раздробленность и институты, ослабляющие сильную централизованную власть князя. 

     Даниил  Заточник – публицист, биографические сведения отсутствуют. Социальный статус неизвестен. Считается автором «Слова Даниила Заточника» и «Моления». 

     Над вопросами организации государственной  власти и управления в XV – XVI веках задумывались Максим Грек, Федор Карпов, Зиновий Отенский. Некоторые их выводы основывались не только на богословских изысканиях, но и трудах Аристотеля. Так, Зиновий Отенский утверждал целью государства общее благо, осуждал тиранию. Свою модель государственных реформ предлагал И.С. Пересветов, выступавший за ликвидацию наместничества, финансовую реформу, укрепление самодержавной власти. 

     Зиновий Отенский (ум. 1568) – росс. теолог. Инок Отенского монастыря (Новгород). 

     Анализ  событий Смутного времени и определенные выводы были сделаны Иваном Тимофеевым во «Временнике». Сторонник сословно-представительной монархии, он выступал за активное внедрение выборного начала («народное голосование»). Следует также упомянуть трактат хорватского миссионера Юрия Крижанича (1617-1683) «Беседы о правительстве», в котором он рассуждает о развитии промышленности, регулировании торговли (внешней и внутренней), преобразовании судебной системы в России. Он предлагал дать определенные свободы городам, в том числе и право формировать собственные органы управления⁶. 

     Иван  Тимофеев (ок. 1555 – 1631), росс. гос. деятель, дьяк. Участник  походов против Лжедмитрия I и Ивана Болотникова. 

     Петровская  модернизация всколыхнула Россию, само время стимулировало общественно-политическую мысль, выдвинув на передний план таких самобытных деятелей как Феофан Прокопович, И.Т. Посошков, В.Н. Татищев. Характерной работой того времени является «Книга о скудости и богатстве» росс. экономиста И.Т. Посошкова (1652-1726). И.Т. Посошков являлся сторонником свободной торговли, относительного государственного регулирования цен, настаивал  на введении прогрессивного налога на землю, введении начального образования для крестьянства. Он предлагал сделать государственную службу профессиональной.

     Почти все мыслители эпохи абсолютизма  настаивали на самодержавном управлении, однако под влиянием идей Просвещения общественно-политическая мысль стала склоняться к ограничению монархии и изменению системы органов государственной власти. Профессор юридического факультета Московского университета С.Е. Десницкий предлагает разделить власть на законодательную, которая будет в руках выборного Сената, исполнительную, принадлежащую императору и коллегиям, ему подчиняющимся, судебную, независимую от остальных ветвей власти и «наказательную» – власть воевод в губерниях. Интересная концепция государственного устройства российского государства в виде свободной федерации городов была предложена А.Н. Радищевым (1749-1802). Революционные проекты государственного устройства предлагались в конституционных проектах декабристов. Следует отметить, что указанные работы предполагали глобальное переустройство действующей модели управления. 

     Десницкий, Семен Ефимович (предп. 1740 – 1789), росс. правовед. Окончил Московский университет (1760). Ординарный профессор Московского университета (1776). Участник Уложенной комиссии (1767-1768) Екатерины II. Сторонник абсолютной монархии и юридического равенства полов. Свои взгляды изложил в «Представлении и учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской Империи». 

     В XIX веке в России прошло несколько масштабных реформ, в частности отменой крепостной зависимости, реформой судоустройства и нескольких финансовых реформ, кодификация законодательства. И здесь нельзя не упомянуть крупного российского реформатора «чиновника огромного размера» М.М. Сперанского (1772-1839). В работах «О постепенности усовершенствования общественного», «Введение к уложению государственных законов» он изложил свои взгляды на реформирование государства. Сперанский являлся разработчиком Указов о придворных званиях и о правилах производства в гражданские чины (1809 г.), последний ввел необходимость наличия документа о высшем образовании и проведение экзамена на получение чина.

     События 1917 года и Гражданская война прервали развитие Российского государства в либеральном направлении. Главенствующей идеей стало марксистское (а позже марксистско-ленинское) учение о государстве. Основные положения этого учения относительно государственного и муниципального управления можно обнаружить в работах В.И. Ленина «Гонители земства и Аннибалы либерализма», «О «демократии» и диктатуре», «Набросок плана научно-технических работ», «Как организовать соревнование», «Великий почин», «Как нам реорганизовать Рабкрин», «Лучше меньше, да лучше».

     Революционный дух обновления и строительства будущего вызвал большое число работ в области государственного управления и строительства госаппарата: М. Владимирский «Организация советской власти на местах» (М., 1921), Л.А. Бызов «Пути рационализации учреждений (методологические очерки)» (М., 1925), Э.К. Дрезен «Руководство по организации управленческого аппарата советских учреждений», М. Полевой «Государственное управление и бюрократические извращения в нем» (Техника управления. 1927. № 3)⁷, П.М. Керженцев, А.К. Гастев, Е.Ф. Розмирович. В 1926 г. был создан Государственный институт техники управления.

     Предшественниками современной дисциплины «Основы  государственного и муниципального управления» можно считать курсы «Советского строительства» и «Партийного строительства», в рамках которых рассматривались управленческая деятельность Советов и КПСС.

     В настоящее время проблемы теории и практики государственного и муниципального управления исследуют Г.В. Атаманчук, С.С. Сулакшин, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин и др.

     Выводы  к главе 1.

 

     Государственное (муниципальное) управление является специфическим видом управленческой деятельности. Государственное управление осуществляют уполномоченные государственные органы, преимущественно органы исполнительной власти. Комплексные реформы, осуществляемые в Российской Федерации в настоящее время, связаны с решением сложных задач реформирования системы государственной власти, формирования систем местного самоуправления и передачи значительной части функций по обеспечению жизнедеятельности населения местным органам власти.

     Муниципальное управление - относительно новое явление  в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности муниципальное управление появилось  в стране лишь в 90-х годах XX века вместе с возрождением местного самоуправления.

     Согласно  Конституции  России, органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти. В силу этого муниципальное управление имеет свою специфику, отличающую его  от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления.

     Дисциплина «Основы государственного и муниципального управления» изучает государство как пространство осуществления управления, государственные и   муниципальные органы и должностных лиц как субъектов государственного и муниципального управления и соответственно их управленческие функции и формы их реализации.

     Ключевые  понятия: государственное управление; муниципальное управление; системность; принцип государственного и муниципального управления; метод государственного и муниципального управления.

      Практические задания:

1. Найдите примеры  специальных принципов государственного управления (в специальной литературе или законодательстве) и попытайтесь  объяснить их содержание.
2. Напишите небольшое эссе (одна или две страницы) о причинах роста научного интереса к проблемам государственного управления в 20-е-30-е гг. в Советской России.

      Контрольные вопросы:

1. Назовите  специфические черты государственного управления.
2. Кто или что осуществляет государственное управление?
3. Чем различаются государственное управление и муниципальное управление?
4. Что понимается под принципами государственного (муниципального) управления?
5. Чем различаются общие и специальные принципы государственного (муниципального) управления?
6. В чем суть выводов П.М. Керженцева?
7. Какими качествами должен обладать государь согласно «Поучению» Владимира Мономаха? Сравните их с теми качествами, которые предлагает Н. Макиавелли в трактате «Государь».
8. Какие реформы были проведены в России в 60-е годы XIX века?
9. В каких работах В.И. Ленина содержатся взгляды на советскую систему управления?
10. Прочитайте биографию одного из перечисленных реформаторов и ученых: А.Л. Ордин-Нащокин, А.А. Аракчеев, П.А. Столыпин, Б.Н. Чичерин, Э.К. Дрезен, А.К. Гастев. Сделайте краткое сообщение о его жизни и деятельности.

      Перечень  литературы:

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юридическая литература, 1997.
2. Ленин В.И. Набросок плана научно-технических работ (любое издание).
3. История политических и правовых учений. Учебник / Под ред. В.С. Нерсесянца. М., 1996.

     4. Тихомиров Ю.А. Курс административного  права и процесса. М., 1998. – 332 с. 
 

     Тестовые  задания

1. Специфическими свойствами государственного и муниципального управления являются:

     а) опора на государственную власть, распространенность на все общество, системность государственного управления;

     б) публичность, открытость, завершенность  процедуры;

     в) эсхатологичность процесса, экстерриториальность, осуществление всеми слоями общества. 

     

2. Под методом  государственного (муниципального) управления следует понимать

     а) совокупность представлений о государственном  и муниципальном управлении, отраженных в сознании государственных и муниципальных служащих;