Государственный аппарат в России в начале 20го века: государственная Дума, ее роль и место в системе государственного управления (манифест

К концу XIX –началу XX веков Российская империя все еще являлась абсолютной монархией, последней в Европе. Император единолично возглавлял все три вида власти: законодательную, исполнительную и судебную, императорские распоряжения во всех этих сферах носили характер законов. В то же время в России власть царя не была жёсткой диктатурой - в своей законодательной деятельности император опирался на Государственный совет, высший законосовещательный орган Российской империи. Именно в нём сначала должны были обсуждаться новые законопроекты, которые лишь после этого обсуждения представлялись на утверждение императору. Соображения членов Государственного совета относительно принимаемых законов никоим образом не связывали императора и ни к чему его не обязывали, они могли только облегчить ему принятие правильного, по его мнению, решения. Во главе Совета стоял председатель, считавшийся высшим должностным лицом Российской империи. И он, и члены Совета назначались лично императором из числа наиболее заслуженных сановников (чаще всего из бывших министров). [6]

Значительную по важности роль в управлении страной играли министерства – центральные органы исполнительной власти. Вся реальная власть в каждом из них находилась в руках его главы - министра. Министры, как и члены Госсовета, назначались лично государем и несли перед ним всю полноту ответственности за порученную работу. К концу XIX – началу XX веков в России в общей сложности существовало девять министерств, достаточно чётко поделивших между собой основные сферы государственной деятельности:

- Министерство внутренних дел,

- Военное министерство,

- Морское министерство,

- Министерство иностранных дел,

- Министерство государственных имуществ,

- Министерство финансов,

- Министерство народного просвещения,

- Министерство путей сообщений;

- Министерство юстиции.

Для согласования деятельности между министерствами, а также для решения общих вопросов правительственной политики существовал специальный орган - Комитет министров. По сути своей Комитет министров был совещательным учреждением, докладывавшим своё мнение государю - последнее слово и здесь оставалось за императором. [7]

Сенат, состоявший из десяти департаментов, также играл довольно важную роль в системе государственных учреждений Российской империи. Его первый департамент осуществлял административный надзор за деятельностью местных и центральных органов управления, рассматривал жалобы на действия должностных лиц и проводил ревизии. Остальные девять департаментов являлись высшими апелляционными инстанциями по гражданским и уголовным делам - каждый для своей группы губерний, в них государевы подданные могли подать жалобу на местные судебные инстанции. Таким образом, в целом Сенат являлся контролирующим органом для административных и судебных учреждений.

Вышеперечисленные центральные органы управления в своей деятельности управления опирались на местные - губернские и уездные, составляя с ними единую систему. Главным представителем власти на местах был губернатор, ему подчинялись чиновники губернского правления. Кроме них губернатору подчинялись полицейские силы, которые в губернских городах возглавлялись полицмейстерами, а в уездных – городничими. Эта система управления отличалась цельностью. Даже выдвигаемые уездным дворянством капитаны-исправники были не более чем выборными чиновниками. Во второй половине XIX века в России были заложены основы принципиально иной системы управления. В 1864 г. в ходе земской реформы появились органы местного самоуправления на двух территориальных уровнях – в уездах и губерниях. Уездные земские собрания избирались раз в три года населением уезда, губернские – формировались из представителей, выдвинутых на уездных собраниях. Земства обладали широким спектром функций, в их ведении находились местное хозяйство, народное просвещение, медицина, статистика.

Небывалый подъём экономики, который Российская империя пережила в конце XIX века, породил к жизни новые слои населения, которые изменили привычную, устоявшуюся годами картину сословий. Вместе с развитием производства в стране возник новый, предпринимательский слой, собственная буржуазия - крупная и средняя, численность и политический вес которой постоянно росли благодаря развитию промышленности.

Зарождающаяся российская буржуазия оказалась в довольно сильной зависимости от государственной власти. В конце XIX – начале XX веков в России существовали особые государственные органы – "Совещания по судостроительству", "Съезд по делам прямых сообщений" и другие, с помощью которых российское правительство в тесном контакте с представителями крупных монополий регулировало производство и его развитие. Именно через эти органы происходило распределение крупных выгодных государственных заказов, предоставлялись различные льготы, денежные займы и т.д. Большее значение в регулировании производства приобрел в это время и Государственный банк, оказывавший мощную финансовую поддержку тем монополистическим объединениям, в деятельности которых было заинтересовано российское правительство.

В результате этого у крупной буржуазии сложилось двойственное отношение к монархическому строю. С одной стороны, буржуазия, всё больше ощущая свою экономическую мощь, стремилась не только к экономической, но и к политической власти и таким образом автоматически оказывалась в оппозиции к императору. С другой стороны, постоянная финансовая поддержка буржуазии со стороны правительства и получаемые государственные заказы значительно ослабляли эту оппозицию.

Существовавшее до этого периода времени деление купечества на гильдии с разными для каждой правами уходит в прошлое, и принадлежность к классу буржуазии определялась ежегодно выдаваемыми властями «промысловыми свидетельствами». В них указывалась сумма капитала, в рамках которого проводилось предпринимательство, и наступала имущественная ответственность. По сути, оставался лишь один шаг до окончательного уравнивания предпринимателей и купечества, а затем и уравнивания прав всех сословии, и этот шаг Россия сделала в 1905 году.

В начале XX в. политическая ситуация в России дестабилизировалась, поднялась волна беспорядков, рабочих забастовок, крестьянских выступлений и террористических актов, спровоцированных русско-японской войной и экономическим кризисом. Известно, что японцы, со своей стороны стремясь ослабить военный потенциал противника, использовали революционные эксцессы и оказывали финансовую помощь, в том числе поставками оружия, не только большевикам, но и другим политическим силам (эсерам, финским и польским националистам и др.), истратив на эти цели около 35 миллионов долларов по современному курсу.

Российские предприниматели в этот непростой период также заявили о себе своим присоединением к либеральному движению, таким образом, сформировалась оппозиция правительству, которая потребовала участия в управлении государством.

События первой русской революции поставили императора Николая II перед необходимостью определения концепции дальнейшего государственного развития империи. В качестве составной части модели государственного строя все же был сохранен возникший ещё в допетровские времена традиционный патернализм - теория единения царя с народом, как основы управления государством. Из двух возможных путей подавления революционных выступлений - насильственного и парламентского, правительство Николая II выбрало второй, парламентский. Представительство, нося совещательный характер, согласно этому пути должно было доводить до царя «голос народа», а царь, который являлся конечной инстанцией в принятии закона, брал бы на себя обязанность принять закон и свято его исполнять, ибо законность объявлялась залогом успеха в деятельности государства. На более радикальные преобразования, чем воплощение в жизнь идеи правового самодержавия, Николай II не был способен. 8

2. Система государственного управления в России в начале 20-го века.

Одним из характерных признаков системы государственного управления Российской империи начала ХХ века была значительная бюрократизация. Первое место по важности и значимости среди высших государственных учреждений страны принадлежало Государственному Совету, созданному по инициативе М.М. Сперанского еще в 1810 г. Члены и председатель этого Совета, как уже указывалось в предыдущей главе, назначались царем лично, а по должности в его состав входили также министры, которые также назначались лично царем. Совет до своей реорганизации в 1906 г. являлся высшей законосовещательной инстанцией страны. Предварительное обсуждение законопроектов, вносившихся по воле царя, происходило в департаментах Совета, которые играли роль подготовительных комиссий. Затем рассмотренные департаментами законопроекты поступали на общее собрание Государственного совета. Если Государственный совет во время рассмотрения законопроекта не приходил к единому мнению, монарху для рассмотрения представлялись различные точки зрения. Решения по ним царь принимал единолично, при этом он мог встать на точку зрения меньшинства[9].

К высшим государственным учреждениям относились также Сенат и Синод. Сенат окончательно потерял свое значение высшего органа государственного управления и превратился в орган надзора за законностью действий правительственных лиц и учреждений и высшую кассационную инстанцию по судебным делам.

Непосредственная исполнительная власть в стране принадлежала министерствам (важнейшие - внутренних дел, военное и военно-морское, финансов, иностранных дел, народного просвещения). Фактически в России не было объединенного правительства до 17 октября 1905 г, хотя формально существовали Комитет министров (с 1802 г.) и Совет министров (учрежденный и 1857 г.) Если Комитет министров, призванный заниматься совместным обсуждением дел, которые требовали согласования между несколькими ведомствами, все же иногда собирался, то Совет министров с 1882 по 1905 г. и вовсе бездействовал. [10]

Также, в отличие от других европейских стран, в то время в России вообще не существовало должности премьер-министра. Каждый министр лично докладывал о делах своего министерства непосредственно императору. Императору же напрямую подчинялись и генерал-губернаторы и градоначальники Москвы и Петербурга. Вся эта структура великолепно отвечала идеалам самодержавной монархии, но из-за усложнения задач государственного управления в начале XX столетия все чаще стала давать сбои.

Исполнение воли монарха должно было осуществляться многочисленным классом чиновничества. К началу XX века в стране насчитывалось свыше 430 тыс. чиновников, т.е. на каждые 3 000 человек населения приходился один чиновник. По тем временам в Российской империи существовал самый большой бюрократический аппарат в мире. Для образованных слоев общества чиновник являлся постоянным и бессменным объектом насмешек и издевок. Маленькие оклады чиновников, особенно стоящих на низких ступенях иерархической лестницы, способствовали расцвету взяточничества и коррупции. Но в целом государственный аппарат был неплохо приспособлен для удовлетворительного исполнения своих функций в обычное, спокойное время, хотя и являлся косным, малоподвижным, безынициативным и неспособным к быстрому реагированию в критических ситуациях11.

Судебное устройство в целом в тот период основывалось на судебной реформе 60-х гг. XIX в. В стране довольно успешно функционировал суд присяжных, для проходящих в то время судебных процессов были характерны гласность и состязательность сторон. Однако принятое вскоре после убийства террористами императора Александра II «Распоряжение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и приведении определенных местностей империи в состояние усиленной охраны», согласно которому виновность лица, подозреваемого в политическом преступлении, определялась не судом, а субъективным мнением чиновников, не было отменено.

Охраной государственной безопасности занимался Департамент полиции.

Традиционно одним из важнейших государственных институтов в Российской империи являлась армия. К началу XX века общая численность российской армии превысила 900 тыс. человек. В тот период в России действовала всеобщая воинская повинность, одновременно наряду с ней существовала довольно развитая система льгот и отсрочек от призыва. Например, льготы распространялись на единственных сыновей в семье, старших братьев-кормильцев, учителей и врачей. Неграмотные рекрутеры в армии обучались письму и чтению. Высокопрофессиональным был офицерский корпус.

Значительную роль в организации жизни страны играло местное самоуправление. Оно было закреплено законодательно в форме земств в 60-е гг. XIX в. Земства избирались представителями землевладельцев, крестьян и горожан (так назвываемых «городских обывателей»). В их компетенции находились вопросы здравоохранения, дорожного строительства, народного образования, страхового дела, статистики, агрономии. В целом в стране действовала неплохо отрегулированная система законов, которая затрагивала и регулировала основную массу экономических, социальных и культурных проблем. Квалификация российских правоведов того времени очень высоко оценивалась в мире. Однако дополнительного правового регулирования требовали вопросы рынка, взаимоотношения работодателей и наемных работников, а также остро стоящие вопросы купли-продажи земли.

Верховная власть и государственный аппарат империи пытались совместить в организации власти веками складывавшиеся традиционные устои с намерениями проведения реформ, при этом конечная цель проведения реформ ими до конца не осознавалась. Летом 1905 г. было принято решение созвать Государственную думу. Манифест от 6 августа 1905 года «Об учреждении Государственной Думы» и «Положение о выборах представительного органа» заложили начало превращения России из абсолютной в конституционную монархию.

Законодательство о Государственной думе формировалось в несколько этапов[12]. На первом этапе, в августе 1905 г., оно не было радикальным по отношению к существовавшей системе государственного управления. Дума должна была стать всего лишь представительным органом, который должен был избираться сроком на 5 лет  на основе цензового и сословного избирательного права. По традиции, избирательного права лишались женщины (для того периода времени это было обычным, женщины не имели избирательного права также в Англии, Германии, Франции), военнослужащие срочной службы (считалось, что армия выражает сугубо государственные интересы и в политике участвовать не должна), а также бродячие инородцы (кочевые и полукочевые народы в силу образа жизни).