Основы и практика госуправления

внесенными Законом от  27 октября 1989 г. -  ВВС  РСФСР,  1989,  N  44,  ст.

1303)   Совет   Министров   РСФСР    являлся   высшим    исполнительным    и

распорядительным органом  государственной  власти   РСФСР,  ответственным  и

подотчетным перед Съездом народных депутатов  и  Верховным   Советом  РСФСР.

Поскольку   в   компетенции   данных   высших    представительных    органов

государственной  власти  советского  типа  было  осуществление   не   только

законодательной функции,  но  и  полномочий  по  исполнению  законов,  Совет

Министров  был  правомочен  решать  вопросы   государственного   управления,

отнесенные  к  ведению   РСФСР,  за  исключением  тех,  которые  входили   в

компетенцию Съезда народных  депутатов и Верховного Совета.

С введением поста Президента РСФСР  на основе решений референдума 1991 г.

Правительство было включено в систему  федеральной исполнительной власти,

возглавляемой Президентом Российской Федерации, как орган, подотчетный

Президенту Российской Федерации.

Закон "О Совете Министров - Правительстве  Российской  Федерации",  принятый

22

декабря 1992 г. (ВВС РФ, 1993, N 1, ст. 14), урегулировал отношения в  сфере

 осуществления исполнительной  власти в Российской Федерации с  учетом  того,

что  Президент Российской Федерации  был наделен полномочиями по  руководству

 деятельностью Совета Министров.  При  этом  вопросы  исполнительной  власти

были

целиком сосредоточены в руках  Президента и  Правительства  вследствие  того,

что

Конституция провозгласила  в  качестве  незыблемой  основы  конституционного

строя

разделение властей (ст. 3 Конституции 1978 г. в редакции Закона Российской

Федерации от 21 апреля 1992 г., - ВВС РФ, 1992, N 20, ст. 1084).

Принятие Конституции 1993 г.  знаменует новый этап  в развитии  института

исполнительной власти, для  характеристики  которого  определяющее  значение

имеют

положения  Конституции,  согласно   которым   Правительство   самостоятельно

осуществляет  государственную  власть  в  Российской  Федерации   наряду   с

Президентом   Российской   Федерации,   Федеральным   Собранием   и   судами

Российской Федерации (ст.  10 и 11 Конституции). В текст  новой  Конституции

не была включена формула прежней  Конституции о  подотчетности  федерального

Правительства Президенту, поскольку

Президент Российской Федерации провозглашен главой государства, а не  главой

исполнительной власти.  Вместе  с  тем  следует  отметить,  что  Конституция

наделила Президента широкими  полномочиями  по  формированию  Правительства,

направлению его деятельности.

Президент назначает Председателя (с согласия Государственной Думы) и  членов

 Правительства, принимает   решения  о  его  отставке,  утверждает  структуру

федеральных  органов  исполнительной  власти.  Правительство  действует   на

основе  указов Президента,  и  в  случае  противоречия  актов  Правительства

Конституции,   федеральным  законам  и  указам  Президента  они  могут  быть

отменены Президентом Российской Федерации.

Анализ  конституционных  норм  о  полномочиях Президента  и   Правительства

позволяет

прийти к выводу о том, что  многие из конституционных  полномочий  Президента

свидетельствуют  о  наличии  у  главы  государства  функций   исполнительной

власти. К

их числу, в частности, относится  руководство внешней политикой (п.  "а"  ст.

86),

право председательствовать на заседаниях Правительства (п.  "б"  ст.  83)  и

другие.

Кроме  того,  Президент,  реализуя  свои   конституционные   полномочия   по

определению

основных   направлений   внутренней   и   внешней   политики    государства,

осуществляет

исполнительную  власть   на   практике,   принимая   многочисленные   указы,

обусловленные

требованиями   осуществления   экономической   и   политической   реформ   и

обеспечения

социальных  преобразований  в  обществе,  в  том  числе   и   по   вопросам,

находящимся в

силу ст. 114 Конституции в компетенции  Правительства.

Объективная   необходимость   в   согласовании   действий    Президента    и

Правительства как

органов,     обеспечивающих     осуществление     полномочий     федеральной

государственной

власти на всей территории Российской Федерации (ч.  4  ст.  78),  заставляет

находить   способы   их   взаимодействия,   исключающие    дублирование    в

управленческой   сфере.  Правительство  проводит работу  по   осуществлению

социально-экономических

преобразований, руководствуясь указами  Президента Российской Федерации,

установками, определенными  в  таких  документах,  как  послания  Президента

Федеральному Собранию Российской Федерации. Так,  с  целью  реализации  мер,

намеченных в  Послании  Президента  Российской  Федерации  "О  действенности

государственной  власти  в  Российской  Федерации",  Правительством  принято

специальное Постановление от 31 марта 1995 г. N 305, в  котором  федеральным

органам и  органам  исполнительной  власти  субъектов  Российской  Федерации

предписывается, руководствуясь посланием  Президента, осуществить  разработку

и  реализацию  мероприятий,  направленных  на  обеспечение  экономических  и

социальных  прав  граждан,  скорейшее  достижение  финансовой  стабилизации,

совершенствование    системы   государственного   регулирования   экономики,

развитие рыночных  отношений  в   агропромышленном  комплексе  и  интеграции

российской экономики в мировое  хозяйство  (СЗ РФ, 1995, N 15, ст. 1302).

Сложилась практика систематического информирования Президента  Председателем

 

Правительства о работе Правительства, установлен детальный и четкий  порядок

 взаимного согласования проектов  актов Президента  и  Правительства,  планов

законопроектных работ и т.д. (см. Указ Президента от  10  июня  1994  г.,  N

1185 -  СЗ РФ, 1994, N 7, ст. 697; 1995,  N  19,  ст.  1732).  Правительство

Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской   Федерации  и

в  определенных  ею  пределах  возглавляет единую  систему   исполнительной

власти   в   Российской   Федерации,   образуемую   федеральными    органами

исполнительной   власти   и   органами   исполнительной   власти   субъектов

Российской Федерации, и  обеспечивает осуществление  полномочий  федеральной

государственной  власти  на   территории  Российской  Федерации,   сочетание

интересов Федерации и субъектов

Российской Федерации в системе  исполнительной власти. По предметам  ведения

Российской  Федерации  и  полномочиям  Российской  Федерации по   предметам

совместного

ведения с субъектами Российской Федерации  главы администраций подчиняются

Президенту и  Правительству  Российской  Федерации.  В  порядке  обеспечения

полномочий федеральных органов  государственной  власти  на  всей территории

Российской   Федерации   контроль   за   осуществлением   полномочий    глав

администраций    осуществляется   Председателем   Правительства   Российской

Федерации (см. Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1994  г.  N

1969, - СЗ  РФ,  1994,  N   24,  ст.  2598).  При  Правительстве  Российской

Федерации  по  предложению   администраций  субъектов  Российской  Федерации

учреждаются    их    представительства    и     назначаются     руководители

представительств.   Так,   образованы    представительства     администраций

Брянской, Магаданской, Тульской, Самарской,  Ивановской  областей   (СЗ  РФ,

1995, N 3, ст. 223; N 7, ст. 574; N 14, ст. 1257; N  29,  ст.  2846;  N  44,

ст. 4215), других областей и автономных округов.

Федеральные органы исполнительной власти находятся в  ведении  Правительства

Российской Федерации, за  исключением  случаев  обеспечения  конституционных

полномочий   Президента   Российской   Федерации   либо   подведомственности

Президенту

Российской Федерации в соответствии с федеральными законодательными  актами.

В  пределах своей компетенции  Правительство Российской Федерации  утверждает

  Положения  о  федеральных   органах  исполнительной  власти,  устанавливает

порядок

создания  и  деятельности  территориальных   органов   федеральных   органов

исполнительной  власти,  назначает  и  освобождает  заместителей  министров,

руководителей  иных   федеральных  органов  и  их  заместителей,  утверждает

членов  коллегий  министерств  и  иных  федеральных  органов  исполнительной

власти.

      Правительство Российской  Федерации в рамках отведенных  ему  полномочий

осуществляет контроль за деятельностью  федеральных  органов  исполнительной

власти

и на основе Закона Российской Федерации "О Совете Министров -  Правительстве

 

Российской  Федерации"  от  22  декабря  1992  г.   вправе   отменять   акты

министерств,

государственных комитетов Российской  Федерации  и  других  подведомственных

ему

федеральных органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 23 Закона).

      Конституция  1993  г.  изменила   характер   взаимоотношений   органов

законодательной и  исполнительной власти, а также  характер  ответственности

Правительства перед

парламентом. Она вывела  Правительство  из  прямого  подчинения  парламенту,

сохранив

за Государственной Думой контроль в ключевой  сфере  -  бюджетной  политике.

Правительство представляет Государственной  Думе федеральный бюджет  и  отчет

об   исполнении  федерального  бюджета  за  прошедший  финансовый   год.   В

соответствии  с   Конституцией  Российской  Федерации   Правительство   дает

заключения по   законопроектам,  требующим  финансирования  из  федерального

бюджета, в том числе о  введении или  отмене  налогов,  освобождении  от  их

уплаты,  о  выпуске   государственных  займов,   об   изменении   финансовых

обязательств государства и  другим.

      Правительство как  исполнительная власть должно  исполнять и проводить в

жизнь

федеральные законы. При этом  в  законах  зачастую  не  только  определяется

компетенция  Правительства  в  соответствующей  сфере,  но  и   даются   ему

определенные  поручения.

Деятельность  федерального  Правительства  оценивается  и  при  рассмотрении

палатами

Федерального  Собрания  практики   реализации   конкретных   законов.   Так,

Государственной   Думой   отмечено    неудовлетворительное    финансирование

образования и  науки и неисполнение Правительством требований  ряда  законов

в этой области.

Правительству предложено  разработать  конкретные  программы  по  выводу  из

кризиса

науки  и  образования,  а  Счетной  палате  Российской  Федерации  проводить

ежемесячную

проверку  исполнения  Правительством  соответствующих   статей   Закона   "О

федеральном

бюджете на 1996 г." (см. Постановление  Государственной Думы  от  21  февраля

1996

г. - СЗ РФ, 1996, N 10, ст. 864).

      В соответствии  с Конституцией  с  Государственной   Думой  должно  быть

согласовано

назначение Председателя Правительства. Государственная Дума  вправе  вынести

вотум

недоверия Правительству.

      Как  субъект   законодательной  инициативы  Правительство  обеспечивает

подготовку

значительной части законопроектов, назначает  официальных  представителей  в

Государственной Думе, участвует в согласительных  и рабочих комиссиях по

доработке законопроектов.

      В  целях   обеспечения   взаимодействия   Правительства   с   палатами

Федерального  Собрания Правительством принято специальное  Постановление  от

16  декабря  1994  г.   N   1392,   которым   образовано   Представительство

Правительства  в  Федеральном   Собрании  в   составе   статс-секретарей   -

заместителей  министров  Российской   Федерации  и  других  лиц,  назначаемых

Правительством, и утверждено Положение об  этом  Представительстве  (СЗ  РФ,

1994, N 35, ст. 3703).

Члены Правительства вправе присутствовать на заседаниях  палат  Федерального

 

Собрания   и   быть   выслушанными,   как   и   официальные    представители

Правительства, при

рассмотрении  соответствующих законопроектов.

      Конституция Российской  Федерации   предоставляет  право  Правительству

Российской  Федерации обращаться в Конституционный  Суд Российской  Федерации

с запросами о  соответствии  Конституции  Российской  Федерации  федеральных

законов,  нормативных актов федеральных органов государственной власти,

конституций республик,

уставов,  а  также  нормативных  актов   субъектов   Российской   Федерации,

некоторых

других правовых актов, определенных Конституцией, с запросами  о  толковании

Конституции Российской Федерации, а  также в связи  с  разрешением  споров  о

компетенции (статья 125 Конституции  Российской Федерации).

      Конституция 1993 г.  конкретно определяет круг высших  должностных  лиц,

которые

входят  в  состав  Правительства  Российской  Федерации.  Это   Председатель

Правительства, заместители  Председателя  и  федеральные  министры.  Следует

отметить,  что  в  силу  Конституции  РСФСР  1978  г.  и  Закона  Российской