Деятельность органов государственной власти по реализации государственной политики в сфере культуры: специфика и пути оптимизации

Наличие многообразия культурных потребностей общества, социальных групп, отдельных индивидов, формирующих спрос на определенные услуги, определяет появление достаточно разнообразных типов организаций культуры. Как уже было отмечено выше, специфика производства «культурного продукта» заключается в ряде случаев в отсутствии временной дистанции между ним и процессом потребления. Поэтому для сферы культуры характерно то обстоятельство, что реализация услуг возможна только при наличии соответствующих учреждений, способных их предоставлять.

Наиболее полно из имеющихся источников сфера культуры была представлена в работе И.Е. Дискина. Он выделил 18 видов учреждений, осуществляющих производство и реализацию продуктов, а также три вида предприятий, участвующих в создании материально-технической базы, культуры. Учитывая актуальность вопроса, приведем данный перечень полностью:

- культурно-просветительные  учреждения (клубы, библиотеки, музеи, парки, зоопарки, досуговые центры);

- выставочные залы;

-театрально-зрелищные организации (театры, концертные организации, цирки);

- учебные заведения внешкольного  эстетического образования (детские  музыкальные, художественные школы, школы искусств, хореографические  школы);

- высшие и средние специальные  учебные заведения (консерватории, институты культуры, кинематографии, хореографические училища);

- киносеть (кинотеатры, киноустановки, видеотеки);

- базы и конторы проката;

- киностудии;

- издательства;

- редакции газет и журналов;

- предприятия полиграфической  промышленности;

- учреждения книжной торговли  и «Роспечати»;

- телеграфные и информационные  агентства;

- редакции радио и телевидения;

- радиодома;

- телестудии и телевизионные  технические центры;

- студии звукозаписи;

- предприятия по производству  компакт-кассет и компакт-дисков. Кроме того, к сфере культуры и искусства были отнесены:

-специализированные реставрационные  предприятия и мастерские;

- предприятия по производству  киноаппаратуры, музыкальных инструментов, свето- и звукотехники, аттракционов, специализированного технологического оборудования для оснащения

В связи с новыми явлениями в сфере культуры и досуга данный перечень можно дополнить.

Кроме того, в группу высших и специальных учебных заведений следует включить институты театрального и циркового искусства.

Не менее важным представляется рассмотрение возможных подходов к классификации организаций культуры. В качестве основания классификации могут быть положены следующие признаки:

1. Форма собственности.

2. Вид продукта (результат  труда).

3. Основные направления  деятельности (функциональный признак).

4 Способ хозяйственной  деятельности.

Рассмотрим предложенные признаки более подробно.

1. Классификация по формам  собственности. В настоящее время, классифицируя организации культуры  по форме собственности, выделяют  организации, являющиеся:

- федеральной собственностью  или собственностью субъектов  Российской Федерации;

- муниципальной собственностью;

- частной собственностью  юридических и физических лиц.

2. Классификация по виду  продукта (результату деятельности). Используя данный признак классификации  организаций субъектов культуры, можно выделить организации:

а. производящие материальные продукты;

б. оказывающие материальные услуги;

в. предоставляющие услуги, имеющие возможный материальный (в том числе финансовый результат);

г. предоставляющие преимущественно нематериальные услуги;

д. осуществляющие преимущественно торговлю предметами и средствами культуры.

К первой подгруппе относятся; театры, музеи, филармонии, выставочные залы, клубы, центры досуга.

Ко второй – внешкольные учебные заведения эстетического образования, средние специальные и высшие учебные заведения.

К третьей – библиотеки, архивы, рекламные и информационные агентства.

В четвертую группу следует включить художественные салоны и магазины, антикварные магазины и лавки; магазины по продаже музыкальной техники, дисков и кассет: книжной торговли и т.п.

Следует отметить, что классификация организаций по данному признаку и их отнесение к той или иной группе (или подгруппе) предполагает выделение основного продукта, ибо для многих организаций данной сфера характерным является разнообразие продуктов, особенно в области оказания услуг.

Г.Л. Тульчинский выделяет следующие виды социально-культурной деятельности: искусство, творческая (художественная) деятельность, исполнительство, концертная деятельность, развлечения, досуг, этнографические искусства и ремесла, детское творчество, любительство. Г.М.Галуцкий – культурное просвещение; театрально-концертную и цирковую деятельность; кино- видеозапись и тонзапись; изобразительное и декоративно-прикладное искусство; реставрационную деятельность; историко-архивную деятельность и краеведение; радио- и телевещание.

Представляется, что для целей государственного регулирования перечисленные выше направления социо-культурной деятельности можно укрупнить, выделив только две группы:

- культурное просветительство  и божественное творчество;

- отдых и развлечения.

Подобное укрупнение целесообразно, если принять во внимание, с одной стороны, наиболее значимые функции организаций культуры, с другой – наиболее важные культурные потребности населения, которые они призваны удовлетворять. При этом под культурным просветительством подразумевается деятельность архивов, библиотек, лекториев, образовательная деятельность различных специальных учебных заведений, соответствующая клубная работа, некоторые виды; познавательного туризма.

Под художественным творчеством – деятельность учреждений искусств (театров, концертных организаций, филармоний, цирков), творческую деятельность профессиональных художников, скульпторов, мастеров художественных народных промыслов, любительское творчество (детей, подростков, взрослых) и пр.

Данный подход, возможно, носит не всеобщий характер, однако, подобное разделение представляется важным. Значимость функций, взяты за основу классификации, может быть по-разному оценено как государством, иметь разные механизмы регулирования, так и потребителями.

4. Классификация по способу  хозяйственной деятельности. Данный  признак в классификации организаций  культуры чрезвычайно важен для  понимания определенных различий  в экономическом механизме, специфики финансово-хозяйственной деятельности, обусловленных приоритетом экономического или содержательного аспектов. Сегодня различают:

- коммерческий тип хозяйствования;

- некоммерческий тип хозяйствования.

Эта классификация, позволяет относить конкретные организации культуры к определенному типу хозяйственной деятельности, обусловленному преобладающими целями и задачами.

Коммерческий тип хозяйствования основан на принципах рыночной экономики; главная цель при этом – извлечение прибыли из производства и реализации конкретного продукта, Достижение значимого экономического эффекта является определяющим при формировании основных направлений деятельности, ценовой политики, финансового планирования и прогнозирования. Содержательная же сторона, т.е. социально-культурная значимость неизбежно уходит на второй план, и, в конечном счете, определяется потребительским спросом на конкретный продукт (товар или услугу).

Некоммерческий тип хозяйствования обусловлен преобладанием иерархии целей содержательного аспекта деятельности: сохранение художественных ценностей и традиций, поддержание престижа нации, государства, города; эстетическое и нравственное воспитание населения, в особенности детей и подростков; развитие искусства и других видов культурной деятельности как самоценных областей общественной жизни. Некоммерческий тип хозяйствования слабо увязывается с рыночными интересами, ибо, в частности, предполагает максимальную доступность самых широких слоев населения (в том числе низкообеспеченных) к результатам своей деятельности, что на практике означает предоставление услуг потребителям либо бесплатно, либо на льготной основе. Следствие этому – убыточность, то есть неспособность компенсировать имеющиеся затраты за счет получаемых доходов, и дотационность. Учреждения культуры, относящиеся к данному типу хозяйствования, являются либо бюджетными, и часть своих доходов получают из бюджетов различных уровней, либо содержатся за счет средств различных ведомств, общественных организаций и фондов, частных пожертвований и прочих источников.

Проблема выбора и сочетания форм и методов государственного регулирования деятельности организаций культуры – одна из наиболее важных, сложных и дискуссионных не только для России, но и для других стран. Следует при этом отметить, что во всех случаях речь идет не о принципиальном отрицании необходимости государственного регулирования культурных процессов в стране, а о его границах и сферах, объектах и субъектах, фермах и методах, о его социальной ангажированности и направленности.

Существует более или менее стандартный набор общепринятых форм и методов государственного; регулирования. Инструментарий государственного регулирований меняет свой состав и структуру, а отдельные его элементы используются в различных конкретных формах в зависимости от специфических политических и экономических условий каждой страны. Поэтому, строго говоря, диапазон и границы государственного регулирования деятельности организаций культуры не могут быть корректно определены без учета динамики развития российской экономики.

В современной экономической литературе к инструментарию государственного регулирования принято относить:

1. Административное регулирование.

2.Правовое регулирование.

3. Прямое экономическое  регулирование.

4. Косвенное экономическое  регулирование.

Правовое регулирование осуществляется в рамках гражданского (хозяйственного) законодательства через систему норм и правил.

Административное регулирование осуществляется путем лицензирования и квотирования, контроля над ценами и доходами, валютными курсами, учетными процентами и др.

Прямое экономическое регулирование носит максимально адресный характер и осуществляется в формах безвозвратного целевого финансирования секторов территорий и организаций. Целевое финансирование может осуществляться как в форме прямого субсидирования: дотации, пособия, доплата из специальных бюджетных и внебюджетных фондов различных уровней так и в форме льготного кредитования.

Косвенное экономические регулирование, как правило, носит автоматический и безадресный характер и предполагает широкое использование рычагов кредитно-денежной, налоговой, валютной, внешнеэкономической (в том числе таможенно – тарифной) политики.

Рассмотрим более подробно формы и методы государственного регулирования деятельности организаций культуры в России.

Важнейшая функция государства – разработка законодательства и обеспечение реализации законодательных установок. С 1 января 1995 года на территории России введена в действие первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК) который призван был заложить правовые основы цивилизованных рыночных отношений в стране. В нем, в частности, было сформулировано понятие «юридическое лицо», которым признается организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении и оперативном управлении обособленное имущество и отвечающая по своим обязательствам этим имуществом, имеющая право приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, иметь самостоятельный баланс или смету; а также определен единый порядок регистрации юридических лиц.

В Кодексе были определены также основные организационно-правовые формы юридических лиц. Для сферы культуры и искусства в настоящее время характерно многообразие организационно-правовых форм организаций как коммерческих, так и некоммерческих.

Правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, формирование и использование имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей, а также основы управления ими были также определены Законом «О некоммерческих организациях». В частности, для них были определены возможные источники формирования имущества и формы экономической поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти местного самоуправления. Последнее предполагает, в частности, установление льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданными в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях. Размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов. Предоставление льгот для граждан и юридических лиц, оказывающих им материальную поддержку.

Помимо законодательных актов, регулирующих деятельность учреждений культуры и искусства как юридических лиц, существует ряд нормативных документов, специально касающихся сферы культуры и искусства. Наиболее существенными из них являются федеральный закон  от 09.10.1992 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 609 «Положение об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства» (в ред. Постановления  Правительства РФ от 23.12.2002 N 919). Таким образом, в середине 90-х годов в России были созданы правовые предпосылки для прямого и косвенного экономического государственного регулирования деятельности некоммерческих организаций культуры и искусства.

Заслуживает внимания положительный опыт стран, заинтересованных в сохранении и развитии отечественного кинематографа. Следует заметить, что налоговое стимулирование спонсорства и меценатства – характерная форма косвенного экономического регулирования сферы культуры и искусства во многих странах. Их законодательства позволяют, например, относить спонсорские затраты к эксплуатационным издержкам, что ведет к уменьшению прибыли, подлежащей налогообложению. Общепринятым считается также освобождений от налогов меценатских пожертвований, вкладов благотворительных организаций в сферу культуры.

Таким образом, в отличие от управления в сфере культуры как операциональной деятельности разных субъектов, направленной на реализацию конкретных целей, культурная политика не столь жестко рационализирована, если смотреть на нее с культурологических позиций. Действиям разных субъектов задаются широкие горизонты проявления творчества и индивидуальных подходов в рамках ценностно-смысловых координат. Поэтому и разработка концепции культурной политики и тем более ее реализация – сложнейший процесс, разворачивающийся во времени и включающий разностороннюю деятельность по согласованию культурных интересов разных социальных групп.