Муниципальный заказ

 

 

Содержание

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Актуальность темы исследования. Ресурсы любого муниципального образования всегда ограниченны, поэтому при формировании бюджета следует учитывать приоритетные направления, отражающие стратегические цели и задачи муниципальной бюджетной политики. Принцип сбалансированности местных бюджетов предусматривает не только рост их доходной части, но и снижение расходов. В связи с этим, особое значение приобретает проблема разработки и внедрения новых методов государственного и муниципального управления, позволяющих наиболее эффективно распоряжаться бюджетными средствами. В этих целях часто используют муниципальный заказ, который позволяет внедрить конкурсные начала в процесс осуществления расходов муниципальных образований.

 В России первые акты с  упоминанием «публичных» торгов  для выбора подрядчиков появились в 17 веке. Не удивительно, что такие выгодные дела, как поставки для казны, тут же стали предметом афер и взяточничества. Практика торгов совершенствовалась при Петре I, который сурово боролся с мошенничеством. Известен случай, когда он лично наказал “битием” своего друга Меньшикова за то, что тот продал казне гнилое сукно. На протяжении всей последующей истории России принимались дополнительные законы о том, как надлежит объявлять торги и условия участия в них, как назначать цены, наказывать сговоры между соискателями, поощрять местных подрядчиков. Советское  законодательство, 70 лет работавшее на плановую экономику, в последние десятилетия трансформируется в соответствии с требованиями рынка. В странах с рыночной экономикой проблема размещения публичных заказов была обозначена еще с начала 20 века. Так как роль государства в условиях рынка, специфики его задач, особого характера средств, используемых на финансирование государственных и муниципальных заказов, являлась основой  наиболее экономного хозяйствования, были сделаны попытки в правовом регулировании гражданско-правовых отношений между государственными и муниципальными органами, с одной стороны, и негосударственными организациями и предпринимателями, с другой стороны.

В последнее время в России сложилась система правовых норм, регулирующих отношения по внедрению и реализации нового способа эффективного расходования бюджетных средств – муниципального заказа. Правовые нормы, регулирующие отношения, связанные с муниципальным заказом, получили свое развитие и выделились в обособленную группу сравнительно недавно. Поэтому особенности правового регулирования отношений в сфере размещения муниципального заказа являются в настоящее время новыми, окончательно не сложившимися и наиболее актуальными.

Степень научной разработанности. Так как внедрение практики муниципального заказа в хозяйственную деятельность органов местного самоуправления произошло сравнительно недавно, то комплексного исследования особенностей правового регулирования отношений в сфере размещения муниципального заказа не проводилось.

В отечественной юридической науке за последние годы появились работы, в которых содержатся концептуальные основания для правоведческого анализа самой категории «муниципальный заказ». Это работы О. Берга, В.М. Бушуевой, Е.Г. Власовой, Г.А. Малицкого, Е.И. Николаенко, П. Ореховского, А. Прониной, И. Черносой.

В 2006 году вышел учебник С.И. Лушина и В.А. Слепова «Государственные и муниципальные финансы», в котором рассматриваются основы построения муниципальных финансов, их содержание, структура, функции, роль и принципы эффективного их распределения с помощью размещения муниципального заказа, а также организация муниципального финансового контроля.

Методологической базой исследования явились научные достижения как в общей теории права, так и в гражданского, муниципального и конституционного права.

В области общей теории государства и права основополагающее значение для науки имеют труды Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, С.Н. Бобурина, М.И. Байтина, В.В. Борисова, А.М. Васильева, В.М. Горшенева, Ю.И. Гревцова, М.П. Евтеева, В.Б. Исаова, О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, Н.М. Кркунова, А.И. Королева, В.М. Кудрявцева, В.В Лазарева, Р.З. Лившица, Е.Н. Лукашевой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, В.Н. Протасова, Ф.М. Иешетникова, Л.И. Спиридонова, Н.Н. Тарасова.

По конституционному и муниципальному праву в данной работе используются положения и выводы таких ученых, как С.А. Авакаян,  М.В. Баглай, Г.В. Барашев, А.А. Белкин, Н.С. Бондарь, В.В. Бойцова, Т.М. Бялкина, В.И. ВасильевМ.И. Кукушкин, В.О. Лучин, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Н.С. Тимофеев, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет.

В работе использованы материалы статей И.В. Бабичева, А.Г. Гладышева, Н.А. Емельянова, С.Д. Князева, А.М. Медведева, Н.Б. Орешкиной, А.А. Сергеева, Н.Л. Туманова, С.И. Штань.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают особенности правового регулирования отношений в сфере размещения муниципального заказа. Предметом исследования являются теоретические суждения о муниципальном заказе, федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие отношения в сфере размещения муниципального заказа.

Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе анализа научной литературы, действующего законодательства, судебной и правоприменительной практики исследовать особенности правового регулирования отношений в сфере размещения муниципального заказа.  

Для достижения этой цели в дипломной работе поставлены и решались следующие задачи:

• анализ содержательной стороны понятия «муниципальный заказ»;
• выявление особенностей правовой природы муниципального заказа;
• выявление и исследование составляющих системы муниципального заказа, принципов и способов его размещения;
• анализ основных этапов процедуры реализации муниципального заказа: планирование, формирование, размещения и контроль за исполнением;
• анализ состояния правового регулирования в сфере размещения муниципального заказа в России на современном этапе;
• разработка путей и способов совершенствования правового регулирования отношений в сфере размещения муниципального заказа.

Методы проведенного исследования. Методологическую основу исследования составляют диалектический, социологический, логико-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный методы, выступающие в единстве, обеспечивающие  концептуальную целостность исследования. В работе также использовался исторический метод, позволивший изучить закономерности развития законодательства о размещении муниципального заказа и практику его применения.

Практическая значимость работы. Результаты исследования можно применить в практической деятельности структурных подразделений органов местного самоуправления, занимающихся формированием, размещением и контролем за использованием муниципального заказа.

Структура работы обусловлена ее целями и поставленными задачами исследований. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка литературы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА

 

1.1. Понятие муниципального заказа и его содержание

 

Для достижения целей и решения задач, поставленных в дипломной работе, важны теоретико-правовые основы муниципального заказа.

Слово «заказ» означает поручение на изготовление чего-нибудь по чьей-либо просьбе, требованию, поручение исполнить или доставить что-либо1. Это   значение применимо и при определении понятия «муниципальный заказ» как поручения на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в целях решения вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. При этом согласно ст.33 Федерального закона от 28.08.1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления в праве выступать заказчиком на оказание услуг, необходимых для удовлетворения социально-культурных и бытовых потребностей населения, осуществлять функции по закупке товаров, работ, услуг на основе муниципального заказа и организовывать торги.

Проанализируем наиболее концептуальные определения понятия «муниципальный заказ».

В большинстве случаев муниципальный заказ определяется как форма хозяйственно-договорных отношений между органами местного самоуправления и предприятиями, организациями, учреждениями, направленных на удовлетворение нужд населения в сфере услуг, производство товаров народного потребления, поддержание стабильного функционирования отраслей местного хозяйства, социальную защиту малообеспеченных слоев населения2.

Еще одним важным структурообразующим определением понятия муниципальный заказ представляется такое определение: муниципальный заказ – это система отношений между органом местного самоуправления и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) муниципального заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления и предусмотренных в составе расходов местного бюджета1.

О.Е.Кутафин, В.Н.Фадеев определяют муниципальный заказ – договор органа местного самоуправления с хозяйствующим субъектом на выполнение определенного вида работ, финансируемых из местного бюджета или муниципальных внебюджетных фондов2. Тогда правомерно понимание муниципального заказа как совокупности договоров,  заключаемых муниципальным образованием в целях удовлетворения муниципальных нужд, при этом формирование муниципального заказа – это его планирование, выбор исполнителей и заключение договоров муниципального заказа. Но если иметь ввиду, что слово договор синонимично слову контракт, то в определении муниципального заказа как совокупности заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета не обнаружим ничего нового3, на что уже обращалось внимание в юридической науке.

До  недавнего времени федеральное законодательство не содержало ответа на вопрос, каково содержание понятия муниципальный заказ. С 1 января 2000 года вступил в действие Бюджетный кодекс РФ. П.4 ст.72 Кодекса содержал норму, в соответствии с которой государственный или муниципальный заказ представлял собой совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета1.

Э. Маркварт считает, что под муниципальным заказом следует понимать обеспеченное средствами муниципального бюджета или внебюджетных фондов муниципального образования поручение муниципального образования на поставку товаров, оказание услуг или выполнение работ, необходимых для обеспечения потребностей муниципального образования2. При этом он особо  подчеркивает, что у многих глав муниципалитетов и чиновников до сих пор нет точного представления о том, что же такое муниципальный заказ, и, соответственно, каждый говорит о том, что он сам подразумевает под этим термином3.

Определение муниципального заказа, данное Э. Марквартом  и солидарным с ним рядом исследователей, строится на том, что содержание этого понятия должно вытекать из основных целей деятельности и функций местных органов власти. Эти цели кратко можно сформулировать как обеспечение жизненно важных потребностей проживающего на территории муниципального образования населения. Тогда муниципальный заказ действительно должен представлять собой документально оформленное и финансируемое из муниципального бюджета поручение хозяйствующему субъекту выполнить работы, поставить товары или оказать услуги, направленные на удовлетворение нужд местного населения4.

Разные подходы к определению понятия «муниципальный заказ» заставляют использовать и разные термины. Так, под муниципальным заказом понимаются совокупность заключаемых контрактов или договоров, договор, соглашение, контракт, заключаемый между органами местного самоуправления и предприятиями, учреждениями и другими исполнителями муниципальных услуг. Более емкими, продуктивными определениями являются те, в которых муниципальный заказ представляется как форма хозяйственно-договорных отношений, система отношений, между органами местного самоуправления и исполнителем муниципальных услуг, так как это определение вбирает в себя множество более узких. Во многих определениях есть ряд общих признаков, которые и следует считать характерными признаками муниципального заказа:

- муниципальный  заказ   исходит   от   местной   публичной   власти: администрация муниципального образования вступает в хозяйственно - договорные отношения с предприятиями, учреждениями, организациями всех форм собственности; отраслевые подразделения администрации муниципального образования формируют пакет предложений и заявок;

- муниципальный заказ   -   своеобразный   способ   обеспечения   нужд  муниципального образования (имеются в виду сферы услуг, производства и поставки товаров народного потребления и др.);     

- муниципальный заказ должен  быть обеспечен за счет финансирования  из бюджетных или внебюджетных  средств, при этом муниципальный заказ становится одним из элеме6нтов исполнения бюджета и управления муниципальной собственностью, муниципальными предприятиями и учреждениями, осуществляющими закупки для своих нужд1;

- муниципальный заказ исполняется  лицами, получившими этот заказ в порядке, предусмотренном нормативно-правовыми актами муниципального образования, а не самими органами местного самоуправления.

Договор между органом местного самоуправления  и  поставщиком  (подрядчиком, исполнителем услуг) заключается именно на исполнение муниципального заказа, поэтому муниципальный заказ – это не сам договор и тем более не поручение органа местного самоуправления. Если с учетом этимологии слова «заказ» муниципальный заказ считать поручением, то в этом случае теряется добровольный, договорный смысл возникающих отношений, они выходят за рамки гражданско-правового регулирования.