Муниципальный заказ

В статьях 71-73 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяется, каким образом осуществляется финансирование муниципального заказа, сформулированы основные понятия муниципального заказа.

Помимо правовых норм, содержащихся в Гражданском кодексе РФ, важное значение для разработки и внедрения в практику конкурсных методов размещения муниципальных заказов получил Указ Президента РФ от 08.04.1997г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», которым утверждено Положение «Об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд». Положение достаточно четко регламентировало использование различных форм размещения государственных заказов как на конкурсной основе, так и внеконкурсных форм (именно этим «Положением» устанавливается порядок размещения муниципального заказа путем запроса ценовых поправок, путем закупки у единственного источника поставки товаров, работ и услуг). Указ поручал органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления привести свои нормативные акты в соответствие с этим Положением. Хотя документ носил рекомендательный характер для муниципальных образований, он знаменовал новый этап в развитии системы госзакупок в России, так как «впервые распределение государственного (муниципального) заказа на конкурсной основе было напрямую признано существенной антикоррупционной мерой»1.

Реализация подходов, заложенных в Указе и в утвержденном им «Положении», не могла не способствовать открытости и прозрачности в расходовании бюджетных средств, развитию рыночных отношений, созданию равной конкуренции. О действии Указа говорит тот факт, что судами стали чаще рассматриваться вопросы, связанные с нарушением Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» №948-1 от 22.03.1991г. Например, суды пришли к выводу, что администрация субъекта Федерации, принимая акты, нарушила требования антимонопольного законодательства. «Так, ФАС Дальне-Восточного  округа отменил решение суда первой инстанции, которым были отклонены доводы антимонопольного органа о нарушении администрацией п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции. Выводы суда первой инстанции, по мнению суда кассационной инстанции, о том, что, принимая постановление "О работе общественного транспорта в г. Комсомольске-на-Амуре", администрация города не нарушила антимонопольное законодательство, не соответствовали фактическим обстоятельствам дела. В соответствии со ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 28.08.1995 N 154-ФЗ организация транспортного обслуживания населения, включая и пассажирские перевозки, отнесена к вопросам местного значения. Решение этих вопросов согласно п. 1 ст. 12 Закона РФ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" финансировалось за счет средств местного бюджета. Пунктом 2 этой же нормы было предусмотрено, что размещение муниципального заказа на выполнение работ, финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления. В развитие этого положения постановлением главы администрации Хабаровского края "О порядке осуществления пассажирских перевозок населения Хабаровского края автомобильным и городским электрическим транспортом общего пользования" от 21.10.1998 N 409 на территории края была введена система муниципального заказа на пассажирские городские и пригородные перевозки автомобильным и городским электрическим транспортом. Постановлением было предусмотрено, что главы муниципальных образований городов и районов края должны ежегодно устанавливать муниципальный заказ на городские и пригородные перевозки в объемах, необходимых для обеспечения прав граждан, имеющих льготы на проезд в общественном транспорте, а также продолжать практику проведения конкурсов среди владельцев пассажирского автомобильного транспорта на право получения муниципального заказа. В бюджете г. Комсомольска-на-Амуре на 1999 год были предусмотрены расходы на транспорт в сумме 32,7 миллиона рублей. Из указанной суммы 20 миллионов рублей в виде муниципального заказа администрацией города были направлены на финансирование МПАТП-1, а следовательно, и на пассажирские перевозки, осуществляемые этим предприятием. В нарушение требований п. 2 ст. 12 Закона РФ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" средства, предназначенные для финансирования пассажирских перевозок, были переданы муниципальному предприятию без проведения открытого конкурса среди других владельцев пассажирского автомобильного транспорта. Таким образом, администрация г. Комсомольска-на-Амуре, ущемляя интересы других хозяйствующих субъектов, предоставила МПАТП-1 льготу в виде права исполнения муниципального заказа на городские и пригородные пассажирские перевозки, чем нарушила требование п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции»1.

Положение «Об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд» действовало с 01.05.1997г. до вступления в силу Федерального закона № 97 от 06.05.1999г. «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»2. Этот федеральный закон, в отличие от вышеназванного Указа, не регулирует отношения в сфере муниципального заказа. В связи с этим стояла актуальная необходимость принятия федерального законодательного акта об основах муниципального заказа. Такая попытка предпринималась в 1999 г. при рассмотрении проекта Федерального закона «Об основах формирования муниципального заказа». Однако после принятия законопроекта палатами Федерального Собрания он был отклонен Президентом РФ.

Основной причиной для отклонения данного законопроекта было названо его несоответствие положениям Конституции РФ. Детальное регулирование проектом закона «Об основах формирования муниципального заказа» самого порядка формирования, размещения и исполнения муниципального заказа представляло собой якобы прямое вмешательство в компетенцию органов местного самоуправления, что противоречит статье 130 Конституции РФ, в соответствии с которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, включая местный бюджет.

Статьей 6 Федерального закона от 28.08.1995г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определен перечень вопросов местного значения, также отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, в которые входят, в частности, вопросы управления местными финансами, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета. Поскольку в соответствии со статьей 15 законопроекта источниками оплаты муниципального заказа являются средства местного бюджета, вопросы размещения муниципального заказа должны относиться к ведению органов местного самоуправления.

По мнению С.С. Митрохина, данный мотив является надуманным, так как «речь идет не о вторжении в компетенцию, а об упорядочивании этого процесса, о введении единых правил». С.С. Митрохин считает, что Бюджетный кодекс РФ гораздо более детализированным образом направляет деятельность муниципальных образований в вопросе управления финансовыми ресурсами, распоряжении бюджетными средствами, но это никого не смущает1.

Законопроект «Об основах формирования муниципального заказа» регламентировал лишь некоторые вопросы формирования, утверждения и исполнения местного бюджета и при этом не содержал ни одной нормы, относящейся к порядку управления или организации местных финансов, к исполнению местных бюджетов. Он не определял направления расходования бюджетных средств на муниципальные нужды, что является содержанием как раз принципа самостоятельного формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов. Поэтому в данном случае не может идти речь о противоречии статье 132 Конституции РФ. Законопроект устанавливал лишь основные принципы муниципального заказа и механизм, обеспечивающий осуществление контроля над использованием средств местных бюджетов и мер по борьбе с коррупцией. Дальнейшая конкретизация условий размещения муниципального заказа предусматривается нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством.

Таким образом, в результате обсуждения законопроекта и его принятия на федеральном уровне было необходимо для дальнейшего совершенствования законодательной базы, регулирующей основы муниципального заказа и отношений, связанных с размещением заказов. Основой всех разработок явился Федеральный закон №94-ФЗ, который регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов.

При разработке Положений о размещении заказов следует учитывать, что нормы Федерального закона №94-ФЗ в части процедуры и порядка проведения торгов при размещении заказов к правоотношениям, связанным с подбором инвесторов, не применяются. «Так, Верховный суд РФ определил решение Московского городского суда от 03.04.2006г. оставить без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения. Довод кассационной жалобы о том, что процедура проведения торгов полностью регламентирована ст. ст. 447 - 448 ГК РФ и Федеральным законом N 94-ФЗ, а потому правительство Москвы не вправе принимать собственные нормативные акты по данному вопросу, является несостоятельным. Анализ ст. ст. 124, 209, 210, 289, 290, 447, 448 ГК РФ в совокупности с положениями ст. ст. 13, 20 Закона города Москвы "Устав города Москвы" и ст. ст. 12, 13, 15, 16 Закона г. Москвы "О правительстве Москвы", а также содержанием ст. ст. 13, 16 ЖК РФ и ст. 2 Закона РСФСР "Об инвестиционной деятельности" свидетельствует о том, что город Москва как субъект Российской Федерации обладает полномочиями для создания условий для инвестирования жилищного строительства и может выступать самостоятельным субъектом инвестирования для реализации инвестиционных проектов. В силу ст. 6, п. 1 ст. 72 Бюджетного кодекса РФ расходными обязательствами является обусловленная законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации предоставить средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда) для государственных нужд. Федеральный закон №94-ФЗ регулирует вопросы размещения заказов для государственных или муниципальных нужд в целях заключения государственного или муниципального контракта. Обжалуемый нормативный акт устанавливает процедуру проведения торгов по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных проектов. По результатам торгов заключается не государственный, а инвестиционный контракт. Финансирование реализации инвестиционных проектов осуществляется лишь инвестором - победителем торгов за счет собственных средств. Бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов не выделяются. Постановлением правительства Москвы от 27.04.2004 N 255-ПП устанавливается процедура проведения торгов, организатором которых выступает правительство Москвы, и не вводятся нормы, обязательные для иных субъектов хозяйственной деятельности, организующих собственные торги. Данные правоотношения не входят в предмет регулирования гражданского законодательства, являющегося исключительной компетенцией Российской Федерации»1.

Глава 2. МЕХАНИЗМ РАЗМЕЩЕНИЯ ЗАКАЗОВ ДЛЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД,  КОНТРОЛЬ НАД ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКАЗА И СОБЛЮДЕНИЕМ ПОРЯДКА ЕГО РАЗМЕЩЕНИЯ

2.1. Порядок подготовки, формирования  и размещения муниципального заказа

К настоящему времени в целом определилось понимание механизма муниципального заказа как совокупности правил, положений, процедур, закрепляющих на местном нормативно-правовом уровне реализацию политики муниципального заказа.

 Договорные отношения как  основа механизма муниципального  заказа строятся на общеправовых  и общеэкономических принципах  формирования, размещения и исполнения муниципального заказа. Эти принципы закреплены в Бюджетном кодексе РФ, Гражданском кодексе РФ, Федеральных законах РФ «Об общих принципах организации   местного  самоуправления  в  Российской   Федерации»   от 28.08.95 г. и от 06.10.03 г., Законе РФ «О финансовых основах местного самоуправления», Федеральном законе №94-ФЗ.

В научной литературе достаточно глубоко изучены многие важные вопросы, касающиеся порядка подготовки, формирования и размещения муниципального заказа. Например, в разработках Г.А. Малицкого и Е.Г. Власовой1 большое внимание уделяется проблеме публичности актов органов местного самоуправления, необходимости действовать в интересах всего населения, а значит, необходимости тщательного, корректного и контролируемого размещения заказов, особенно если иметь в виду особый характер средств, используемых для их оплаты (средства налогоплательщиков).

Муниципальный заказ формируется на основе социальных норм – показателей необходимой бюджетной обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении. Его целями являются развитие добросовестной конкуренции, эффективное и открытое расходование средств местных бюджетов, содействие обеспечению занятости населения и приоритета российского товаропроизводителя. В результате перехода на муниципальный заказ и казначейское исполнение бюджета удается произвести инвентаризацию реальных расходов бюджета в  максимально детализированной форме. Не случайно существует предложение формировать единый план муниципального заказа, в котором бы сводились в отраслевом и товарном разрезах все расходы муниципальных образований6.

В механизме муниципального заказа как совокупности правил, положений, процедур, регулирующих порядок планирования, формирования, размещения, а также исполнения и контроля над исполнением муниципального заказа, можно выделить следующие основные этапы:

Определение потребностей муниципального образования. Отраслевые комитеты, управления, отделы администрации муниципального образования направляют свои предложения (заявки) на удовлетворение муниципальных нужд, например, в жилищно-коммунальном хозяйстве, социальной сфере, в сфере инженерной и транспортной инфраструктуры. По заявкам принимаются решения согласно нормативно установленным правилам.

Определение муниципальных нужд и формирование муниципального заказа с учетом приоритетов в рамках принимаемых муниципальных программ. Формирование муниципального заказа осуществляет заказчик на основе утверждаемых представительным органом местного самоуправления муниципальных программ, направленных на решение вопросов обеспечения жизнедеятельности населения. В рамках этого этапа происходит подготовка, согласование и утверждение бюджета и свободного проекта потребностей. Одновременно утверждается местный бюджет на предстоящий финансовый год.

Формирование сводного реестра предложений органов городского самоуправления на осуществление закупок с учетом выделенного финансирования. На данном этапе проводится подготовка материалов к размещению муниципальных заказов, объем которых определен решениями представительных органов власти территории.

Осуществление процедуры размещения муниципальных заказов. В рамках данного этапа происходит составление заявок на размещение муниципального заказа в соответствии с планом муниципального заказа и размещение поступивших заявок на конкурс, методом запроса котировок или у единственного исполнителя.

Заключение муниципальных контрактов на поставку товаров, работ или услуг на основании принятых решений комиссий. Регистрация контрактов.

Контроль над исполнением договоров муниципального заказа: со стороны исполнителей муниципального заказа – за своевременным финансированием заказчиком предоставляемых товаров, работ или услуг, со стороны заказчика – за своевременными поставками товаров, работ или услуг исполнителем муниципального заказа.

Специалисты в области применения муниципального заказа придают особое значение вопросу об обязанности органов местного самоуправления как муниципальных заказчиков вести реестры закупок, что существенно облегчает задачу установления контроля над целевым использованием выделенных средств. Порядок ведения реестров закупок определяется ст. 71 Бюджетного кодекса, федеральными законами и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. В реестрах закупок должны быть указаны следующие сведения: краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг, наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг, цена и дата закупки1.

Сводный проект потребности в товарах, работах, услугах содержит информацию о нормативно-обоснованной потребности города в товарах, работах и услугах, необходимых муниципальному образованию для обеспечения жизнедеятельности находящихся в его ведении городских объектов и городской инфраструктуры, а  также для выполнения иных, возложенных на органы городского самоуправления, функций. Для формирования Сводного проекта потребностей разработан и внедрен Классификатор товаров работ и услуг в соответствии с экономической классификацией бюджетных расходов. На основании этого Классификатора созданы электронные таблицы, которые позволяют автоматизировать процесс ввода и обработки данных как при подготовке Проекта потребностей структурными подразделениями администрации, так и их слиянии в Сводный проект. Электронные таблицы могут использоваться при подготовке проекта бюджета города в части закупок, при этом достаточно только скорректировать потребности с учетом уровня бюджетной обеспеченности и предлагаемых приоритетов финансирования.