Территориальное общественное самоуправление

Роль ТОС не является одинаковой на различных уровнях местного самоуправления. Оно в большей степени может  воплощаться на уровне городском, районном. И здесь ТОС играет роль некоего  механизма приближения власти к  населению в таких крупных  муниципальных образованиях.

Но самой властью оно  не является. Исходя из конституционных  норм, власть, принадлежащая народу, может осуществляться либо непосредственно, либо через представителей. При этом представители должны быть определенным образом избраны - на основе всеобщего, равного, тайного голосования. Органы ТОС избираются по иной, упрощенной схеме - через конференции граждан  и др. Соответственно, советы, комитеты ТОС органами власти не являются, то есть они не обладают властными полномочиями. Такие властные полномочия могут  быть переданы органам ТОС муниципальными органами.

Характеризуя в целом  роль ТОС можно сказать, что это  самостоятельное звено системы  местного самоуправления, имеющее свои задачи, цели, дополняющее остальные  элементы системы местного самоуправления.

Необходим поиск и развитие его новых форм, способов взаимодействия с иными элементами местного самоуправления, а также средств защиты интересов  жителей на уровне ТОС.

2.1 ТОС как социальная практика  в России

Территориальное общественное самоуправление представляет собой социальную практику самостоятельного и ответственного осуществления  населением собственных инициатив  по вопросам местного значения. В ее основе лежат процессы самоорганизации  граждан по месту жительства.

Эта социальная практика в российских городах получила мощный толчок развития на последнем  этапе, начиная с конца 1990-х годов. Однако предыдущие этапы ее институционализации  имеют корни не в XX веке, а значительно  раньше: от крестьянской общины и объединения  посадских людей — до органов  общественной самодеятельности советского времени и советов общественности в микрорайонах на заре перестройки. Время показало, что залог успеха развития территориального общественного  самоуправления находится не только в сфере гражданской активности, готовности людей взять на себя ответственность  за решение возникающих по месту жительства вопросов, но и в поддержке со стороны органов местного самоуправления⁹.

На практике ТОС чаще всего образуется на территориях  микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, а в домах и отдельных подъездах  избираются уполномоченные выборные лица ТОС — старшие по домам и  старшие по подъездам. Например, в  Новосибирске к середине 2007 года насчитывалось 106 советов микрорайонов, 562 уличных  комитета, 189 домовых комитетов, 5527 старших  по домам и 10 499 старших по подъездам. Подобные системы органов и выборных лиц ТОС сложились в Краснодаре, Твери, Барнауле, Омске, Кемерове, Сургуте  и других городах, а их основы были заложены еще в конце 1980-х гг. Например, в Барнауле советы микрорайонов начали создаваться в этот период времени  в порядке эксперимента. Первым нормативным  актом стало Положение «Об  общественном самоуправлении микрорайонов города Барнаула», утвержденное 19 июня 1990 года президиумом Барнаульского  городского Совета народных депутатов. На сегодняшний день в этом городе с численностью населения 603,5 тыс. чел. функционирует 34 совета микрорайонов, каждый из которых обладает правами  юридического лица. В Омске с численностью населения 1133,9 тыс. чел. создано 73 комитета ТОС в границах микрорайонов. В  Ишиме население составляет 67 тысяч  человек, из них 40% проживают в домах  частного сектора, на территории которого действует 9 крупных органов ТОС. Также в этом городе сумели сохранить 127 квартальных комитетов, которые  активно работали еще до перестройки. В Кемерово с численностью населения  почти 475 тыс. человек работают 32 комитета ТОС, 832 уличных комитета, 1003 домовых  комитета, 1015 старших по домам, 3423 старших  по подъездам, 79 советов общежитий, 371 старший по этажу общежития. В  целом по стране это общественное движение вовлекает огромное число  людей в сферу гражданской  активности¹⁰.

Территориальное общественное самоуправление представляет собой форму участия населения  в местном самоуправлении. Однако в крупном городе смысл понятия  «самоуправление» искажается, поскольку  власть в нем отдалена от населения  примерно в той же степени, что  и в субъекте Федерации. Например, город Новосибирск опережает  по числу жителей почти пятьдесят  субъектов Российской Федерации, в  границах которых созданы органы государственной власти и отдельные  муниципальные образования с  органами местного самоуправления. По данным Всероссийской переписи населения, на территории города проживало 1425,6 тыс. чел. Самый близкий по численности  — Ханты-Мансийский автономный округ, на территории которого расположено 106 самостоятельных муниципальных  образований.

Такой характер управления частично компенсируется самоуправляющимися сообществами на внутригородских территориях  — объединениями граждан по месту  жительства, функционирующими в системе  территориального общественного самоуправления. Они исполняют роль посредников  между населением и органами власти. Тем самым устанавливается стабильная обратная связь с населением через  институты гражданского общества. Кстати сказать, в 75% крупнейших городов с  населением свыше 500 тыс. человек, главы  которых приняли участие в  проведенном два года назад экспертном опросе, развивается территориальное  общественное самоуправление; в 63-64% —  средних и больших городов  и лишь в 27% малых городов.

ТОС предполагает самостоятельное и ответственное  осуществление населением собственных  инициатив, когда территориальные  сообщества не находятся в иерархических  связях с какими-либо структурами, обеспечивают соответствие своей деятельности только нормам права и должны быть гарантированы  от вмешательства извне. На практике эта характеристика часто искажается, — когда органы ТОС ставятся в  иерархическую зависимость от органов  местного самоуправления. Еще более  распространенным случаем является использование финансовых инструментов влияния на территориальное общественное самоуправление. Поэтому органы ТОС  часто опасаются администрирования, возникновения отношений подчинения местным администрациям, поскольку это противоречит самой сущности территориального общественного самоуправления.

В какой  мере распространено территориальное  общественное самоуправление в российских муниципальных образованиях? О фактическом  осуществлении ТОС в своем  муниципальном образовании сообщили лишь 29% глав муниципальных образований. Для сравнения: в 62-64% обследованных  муниципальных образованиях проходят собрания (конференции) и сходы по месту жительства. Однако полезной считает эту форму самоуправления большее число респондентов — 80% всех опрошенных (чаще всего в малых  городах и сельской местности). Собрания и конференции по месту жительства проходят чаще всего в городских  поселениях и округах, а сходы  — на селе. При этом первые — форма  реализации территориального общественного  самоуправления. Такая разница в  ответах респондентов связана, по-видимому, с тем, что ТОС ассоциируется  респондентами больше с наличием институциональной структуры, чем  с соответствующими социальными  практиками и поведением граждан.

Таким образом, территориальное общественное самоуправление имеет оформление на институциональном  уровне (закреплено в специальных  нормативных правовых актах, имеет  организационные структуры в  виде советов микрорайонов, уличных  комитетов и т.д.) в каждом втором городском округе, в каждом третьем  муниципальном районе, почти в  каждом третьем городском поселении  и каждом четвертом сельском поселении. Однако социальные практики общественной активности по месту жительства — проведение субботников, собраний по месту жительства, участие населения в благоустройстве, организации досуга по месту жительства — имеют место в подавляющем большинстве российских муниципальных образований¹¹.

Очень важно  фиксировать на этом внимание и оценить  масштаб распространения территориального общественного самоуправления, поскольку  именно органы ТОС являются самыми ближайшими и надежными партнерами органов власти в решении вопросов местной жизни. Эту форму участия населения в местном самоуправлении считают полезной в современных условиях 67% опрошенных глав городских округов, 43% глав муниципальных районов, 39% глав городских поселений и 30% глав сельских поселений. Видно, что ценность этого ресурса для представителей государства уменьшается по мере сокращения дистанции между органами власти и населением. При этом согласно данным наших опросов, именно главы малых городов полагают, что их население больше всего страдает от плохого отношения самих жителей к сохранности жилья и дворовых территорий.

Территориальное общественное самоуправление на сегодняшний  день представляет собой мощный ресурс социально-экономического развития поселений. Оно вносит существенный вклад в  решение вопросов местного значения, который пока, к сожалению, не имеет  достаточной статистической оценки.

Сфера деятельности ТОС ограничена вопросами местного значения — вопросами непосредственного  обеспечения жизнедеятельности  населения. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» содержит список таких вопросов для каждого типа муниципальных  образований. Ограничения накладываются  лишь на те вопросы, которые отнесены к исключительной компетенции иных субъектов, функционирующих в системе  местного самоуправления.

Эти законодательно закрепленные вопросы местного значения представляют собой институциональные  рамки деятельности ТОС. Реальные права  на участие в решении тех или  иных вопросов должны быть конкретизированы в нормативно-правовых актах муниципальных  образований. На практике ТОС выполняют  разнообразные функции (в рамках законодательно установленной компетенции), удовлетворяя многие потребности и  решая широкий круг проблем жителей определенной территории¹².

Перечисление  направлений деятельности органов  ТОС дает нам представление о  широте сферы их деятельности. Это  — благоустройство территории, помощь пожилым людям, организация досуга и занятости детей и подростков, проведение дворовых праздников и спортивных соревнований, содействие в проведении паспортизации, охране и поддержании  правопорядка, строительство игровых  и спортивных площадок, защита прав и интересов жителей и многие другие.

Несмотря  на достаточную широту функций, выполняемых  территориальным общественным самоуправлением, многие представители ТОСовского движения отмечают, что их сообщества могли  бы делать еще больше, если бы у них  имелось достаточно денежных средств. На сегодняшний день проблема финансирования ТОСов очень остра, хотя существует достаточно много цивилизованных способов получения территориальными сообществами денежных средств, которые не ставят их в зависимость от местных администраций.

Выполнение  органами ТОС своих функций зависит  от множества факторов. Важнейшая  роль принадлежит желаниям, побуждениям  членов территориальных сообществ, — мотивации участвовать в  территориальном общественном самоуправлении. Однако решение проблем зависит  не только от активности этих людей, но и от усилий органов власти. В такой ситуации основная задача состоит в повышении эффективности взаимодействия между органами местного самоуправления и объединениями граждан по месту жительства.

2.2 Региональный опыт функционирования  ТОС на примере Сахалинской  области

Администрация города приветствует создание органов  территориального общественного самоуправления (ТОСов). Являясь частью системы местного самоуправления, ТОСы в широком смысле ставят своей целью обеспечить реальное участие граждан в управлении государством.

Нами  изучен опыт работы соседних регионов по созданию подобных органов территориального общественного самоуправления.

Первые  попытки объединения населения  по месту жительства сделаны в  ЖЭУ № 1, пл. р-не Хомутово. В октябре-ноябре 2001 года активно подключились к созданию таких «центров» при ЖЭУ наши ветераны. Состоялась встреча с начальниками ЖЭУ и представителями городской  организации ветеранов войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов. Результатом этой встречи  стала договоренность со всеми заинтересованными  сторонами о создании указанных  центров. Духовно-нравственный потенциал  наших ветеранов послужит укреплению связи поколений, предупреждению безнадзорности детей и подростков, сохранению и  правильной эксплуатации муниципального жилья, дворовых территорий. Ярким подтверждением и конкретным результатом такого объединения является деятельность некоммерческого партнерства «Совет территориального самоуправления 8-ой микрорайон».

Создание  органов ТОС позволит администрации  города совместными усилиями с общественностью  решать социальные проблемы.

ТОС —  органы территориального общественного  самоуправления — начали создаваться  в Волгоградской области еще 12 лет назад, на старте реформы местного самоуправления, в рамках волгоградской  модели таких преобразований. И в  полной мере доказали свою необходимость  и эффективность. Как известно, российское законодательство о местном самоуправлении предписывает создавать только два  уровня самоуправления: первый уровень  — городские округа и муниципальные  районы, второй уровень — городские  и сельские поселения.

Однако  на уровне кварталов города, улиц, отдельных  сел и поселков нередко наблюдается  определенный вакуум самоуправления, инициатива населения здесь недостаточно консолидирована. Есть депутаты представительных органов, вокруг них нередко образуются инициативные группы. Существуют ТСЖ, национальные, казачьи общины, бизнес-объединения. Но все эти структуры слабо консолидированы, и получается, что административная власть на этом уровне не уравновешена представительскими институтами.

В Волгоградской  области еще 12 лет назад предложили системное решение этой проблемы. В его рамках активно развиваются  и ТСЖ, и хуторские, и станичные  казачьи общества, и кооперативы  по комплексному обслуживанию личных подсобных хозяйств, и кредитные  кооперативы, и бизнес-сообщества. Но в первую очередь развиваются  интегральные институты самоуправления самого низового уровня, наиболее универсальные  объединения граждан — ТОС. На пути их развития, включения их в  систему гражданской инициативы и управления Волгоградская область  продвинулась гораздо дальше других регионов России¹³.

Сегодня это единственный регион в России, где создана не двухуровневая, а  полноценная трехуровневая система  самоуправления: муниципальный район (или городской округ) — поселение  — ТОС. Именно ТОС стали фундаментом  системы самоуправления, развития гражданского общества в Волгоградской области. Волгоградский опыт, несомненно, нуждается  в распространении по всей России.

Администрация области выдвинула трехуровневую  инновационную модель местного самоуправления. Она подразумевает не только уровень  муниципальных районов и городских  округов, уровень сельских и городских  поселений, входящих в состав муниципальных  районов, но и уровень низовых  сообществ». Этот уровень хотя и  формально присутствует в федеральной  концепции местного самоуправления, но не ориентирует на обязательное его применение в качестве важнейшего элемента системы управления территориями.