Территориальное общественное самоуправление

 

Развитие ОТОС в регионах крайне неравномерно и зависит от целого комплекса факторов, причем какой-либо стержневой фактор, влияющий на развитие ОТОС, выделить не удается. В ряде регионов, где система ОТОС является уже укоренившейся и  доказавшей свою жизнестойкость, они  действуют при поддержке местной  администрации. Однако ни в каких  регионах администрация не противодействует развитию ОТОС. Не прослеживается и  зависимости от первоначальной инициативы в создании ОТОС - кем бы они не создавались (органами местной власти или инициативными группами), это не отражается на их деятельности и жизнеспособности. Также нет зависимости от форм самоорганизации: не наблюдается существенных различий в действиях КТОСов, чьи исполнительные органы избраны общим собранием граждан, и КТОСов, руководство которых выбрано их активом из своих представителей. Кадровый вопрос также не может быть определяющим. В подавляющем своем большинстве исполнительные органы ОТОС формируются из числа лиц, находящихся на пенсии; чаще всего это военные пенсионеры и лица, работавшие в  системе   ЖКХ  и  строительства.  Иногда  руководство  ОТОС  осуществляется штатными работниками администраций и ЖКХ, но это скорее исключение, нежели правило.

 

Важная проблема развития ОТОС заключена в отсутствии у  них репутации эффективно действующих  структур. Как показывает опыт, наиболее эффективной работа КТОСов оказывается  в случае делегирования им части  полномочий муниципальных органов  власти. Если КТОС способен решать сугубо конкретные вопросы отдельных граждан (связанных, в основном, с социальной защитой: распределение разовых  пособий, подготовка информации и содействие в получении какого-либо социального  статуса, выполнение части работы органов  соцзащиты), то за ним признается определенный авторитет. Однако этот авторитет следует  считать заимствованным, так как  базируется он на полномочиях и функциях административных органов. В этом случае КТОС воспринимается как административная разрешительно-лоббирующая структура. Руководство КТОСов хорошо понимает, что без поддержки и взаимодействия с администрацией их деятельность провальна  изначально. Поэтому основные свои задачи и функции они теснейшим  образом пытаются согласовать с  административными органами, что  хорошо заметно из перечня полномочий, отведенных ОТОС местной законодательно-нормативной  базой.

 

Отдельно рассмотрим опыт города Москвы.

 

Согласно Закона города Москвы от 10 июля 1996 года N 26-77 ТОС является формой участия населения в местном  самоуправлении на данной территории (п.2 ст.1). Основным субъектом территориального общественного самоуправления  является  территориальная  община  -   добровольная, самоуправляемая,  не  имеющая членства некоммерческая  организация, создаваемая жителями микрорайона, квартала, улицы, двора, дома и иного жилого комплекса для  решения вопросов предусмотренных  уставом территориальной общины. Главным органом территориального общественного самоуправления является собрание или, в зависимости от численности  общины, конференция жителей. Для  решения повседневных задач жители избирают комитет общественного  самоуправления и контрольную комиссию. В малочисленных общинах могут  избираться староста и контролер.

 

Таким образом, надо отметить, что в Москве существуют четыре уровня территориального управления: город, административный округ, район, территориальная   община.   Каждый   из   них   в   идеальном   варианте   должен выполнять по возможности четко  определенные полномочия в конкретных сферах. Существует масса нормативных  правовых актов города Москвы, имеющих  основной целью именно оптимизацию  правовых отношений между указанными уровнями." После реформы территориального устройства Москвы первые попытки разделения полномочий по уровням были предприняты  уже в начале 1990-х годов. В качестве примеров можно назвать распоряжения Мэра от 17 июня 1992 года N 142-РМ "О разграничении  компетенции и полномочий по уровням  управления городским хозяйством: город - административный округ муниципальный  округ (район) в решении вопросов жилищно-коммунального хозяйства  и жилищной политики" и от 27 августа 1992 года N 306-РМ "О разграничении  полномочий по системе управления строительным комплексом городского хозяйства". Как явствует даже из названия документов на том этапе суть разграничения  в основном заключалась в перераспределении по разным уровням централизованного управления. При этом жесткая централизация в виде предписаний и контроля за нижестоящими органами не подвергалась сомнению. Тем не менее элементы самостоятельности были очевидны.

 

Во второй половине 1995 года появилась возможность говорить о кардинальных изменениях в этом порядке. Наметилась явная тенденция  к деконцентрации и децентрализации  полномочий. О серьезности намерений  в этой области московских властей  позволяет судить и повышение  уровня правового регулирования. Наиболее важные вопросы в сфере разделения полномочий расписаны в Уставе города Москвы.

 

Территориальные   общины   могут   иметь   в   собственности  кооперированные средства населения, иные средства, полученные из законных источников, в том числе переданное на основе правовых актов имущество  города. Порядок отчуждения собственности  общины определяется ее уставом, который  должен соответствовать общегородскому типовому уставу. В типовом уставе должна предоставляться возможность  органам территориального общественного  самоуправления на договорной основе передавать право управление и распоряжения   собственностью   территориальной   общины   районной администрации  и другим юридическим лицам.[17]

 

Рассмотрим развитие системы  ОТОС в других регионах Российской Федерации.[18]

 

Краснодарский край

 

Насколько известно, каких-либо специальных структур, занимающихся именно проблемами создания и функционирования ТОС, в Краснодарском крае нет. Теоретически, эту сферу курируют комитеты по развитию местного самоуправления представительных органов на местах. Именно такой  комитет городской думы Краснодара в настоящее время ставит вопрос об организации специализированных органов подобного рода. На очередном  его заседании шла также речь о необходимости подготовки программы  развития ТОС в Краснодаре. Эта  программа, судя по всему, станет прологом к созданию местной нормативной  базы, регламентирующей деятельность ТОС. При продекларированном желании  разработать вышеуказанную программу  в этом полугодии, ее реализация планируется  на следующее.

 

Однако, несмотря на то, что  программа только готовится, в краевом  центре зарегистрированы и работают два комитета территориального общественного  самоуправления. Об источниках их финансирования ничего конкретного не известно.

 

Судя по тому, что инициатором  организации ОТОС в Краснодаре выступает  мэрия и городская дума (председателем  последней является мэр города), есть все основания предполагать, что зависимость этих органов  от мэрии будет полной.

 

Тамбовская область

 

На уровне администрации  области работа с ТОСами отнесена к ведению организационного отдела. Деятельность эту нельзя считать  излишне активной. На практике она  сводится к снабжению органов  МСУ методической литературой, законодательными актами, заслушиванию городских и  районных администраций по данной тематике. Предпринимаются попытки обобщения  опыта работы ТОСов Тамбова, Мичуринска, Моршанска. По мнению специалистов администрации  области, развитие ТОС сдерживается отсутствием в области городов  с крупными микрорайонами и недостатком  средств на ее организацию и работу. Субъективно, неразвитость ТОС объясняется слабой заинтересованностью в его развитии у региональных властей.

 

Статистики по ТОС в  городах и районах Тамбовщины в администрации области не ведется. По информации специалистов ее орготдела, общественное самоуправление на местах обнаруживает себя в оставшихся с  советских времен формах домовых  и уличных комитетов (ДК и УК). Сам Тамбов поделен на 20 городских  территорий под названием муниципальные  округа (МО), на которых и организуется деятельность общественного самоуправления. Ее целью является обеспечение участия  населения в решении вопросов местного значения: проблемы ЖКХ, оказание социальной помощи; благоустройство  и уборка, охрана общественного порядка. В какой-то мере МО можно считать  организационно заменяющими ОТОСы  органами. Однако муниципальные округа входят в структуру исполнительной власти и к общественному самоуправлению отношения не имеют. Поэтому, имея в  виду особенности организации ТОС  в Тамбове, приходится говорить о  ДК и УК.

 

Систему ТОС в современном  виде горожане, как таковую, не отвергают. Претензии, если они есть, относятся  непосредственно к личностям  председателей ДК и УК. В 70% случаев  население непосредственно участвует  в принятии и осуществлении решений  ОТОС. В свою очередь, мэрия и районные администрации не мыслят своей деятельности без опоры на ТОС, благодаря активности и энтузиазму которого решаются многие вопросы городской жизни.

 

Городская исполнительная власть регулярно проводит сходы граждан, как календарные, так и по инициативе населения. На них принимаются конкретные решения, причем доля их выполненных (в  зависимости от сложности и сезонности) колеблется от 10 до 60%, а доля отказов  в выполнении - от 5 до 15%.

 

Отношение местных и региональных властей к ТОС двоякое. С одной  стороны, исполнительная власть всех уровней  по закону обязана развивать общественное самоуправление - это заложено в  обязанности власти как аспект построения гражданского общества. Система ТОС  рассматривается также как создающая  предпосылки к сокращений бюджетных  ассигнований на содержание жилфонда и защиту прав потребителей коммунальных услуг. Однако, с другой стороны,   отчетливо   заметно  нежелание   передать   некоторые  свои   властные функции абсолютно не зависящим  от властей структурам, которые нельзя ни запретить, ни распустить.

 

Объективно развитию ОТОСов препятствует хроническая нехватка средств в бюджетах всех уровней. Например, по словам некоторых руководителей  мэрии Тамбова, этот орган власти ограничивается организацией работы ДК и УК, не участвуя в создании КТОСов, чтобы они не стали пустой формальностью  с пустой кассой и пустым расчетным  счетом.

 

Самара

 

Зарегистрировано и активно  действуют 74 КТОСа. Их деятельность целиком  поддерживается местной администрацией, практически все КТОСы были созданы  по ее инициативе. Все КТОСы зарегистрированы как юридические лица. Их полномочия определены Уставом Самарской области, Уставом города, принято городское  Положение "О деятельности комитетов  территориального общественного самоуправления". На фоне всех остальных субъектов  Самарские КТОСы отличаются наилучшей  финансовой обеспеченностью.

 

 

 

Ростов

 

Официально зарегистрировано 95 ОТОС, причем в форме КТОСов действует  около трети от общего числа организаций. Статус юридический лица официально зарегистрировали 25 структур. В подавляющем  большинстве ростовские КТОСы созданы  по инициативе групп граждан, но контакты с администрацией оцениваются как  весьма продуктивные. Примечательно, что  в Ростове законодательная база деятельности КТОСов и местные правовые акты являются одними из лучших в регионе. Особо активно ростовские КТОСы  работают в сфере социальной помощи населению. На территории ОТОС Ростова  расположено 240 избирательных участков. Ростовские ОТОСы функционируют  за счет двух источников финансовых ресурсов: немногочисленных субсидий администрации  и собственных финансовых средств, большую часть которых составляют безвозмездные пожертвования. Сведений о предпринимательской деятельности ОТОС Ростова не имеется. Другой особенностью ростовский ОТОСов следует считать  их внутреннюю инфраструктуру. В подавляющем  большинстве все их исполнительные органы избираются из числа актива и самим активом.

 

 

 

Ставрополь

 

Структура ОТОС в Ставрополе медленно, но верно сокращается. Официально фиксируется деятельность двух КТОСов, которые зарегистрированы как юридические  лица и образованы инициативными  группами граждан. Администрация их практически не поддерживает, хотя законодательная и нормотворческая  база оценивается как вполне удовлетворительные. КТОСы занимаются, в основном, наблюдением  за состоянием территории и весьма активно содействуют социальной работе администрации. Иных полномочий у КТОСов не отмечено.

 

 

 

Тверь

 

Тверь относится к числу  тех немногочисленных муниципальных  образований, которые с самого начала признали эту форму самоорганизации  населения, заслуживающую серьезного внимания и поддержки, и рассматривают  ее как один из ресурсов городского развития, как продолжение процесса муниципализации городской власти.

 

Действующая   сегодня   в   Твери   система   территориального общественного самоуправления существует как нормативно и организационно оформленное самостоятельное звено  в системе городского управления, имеющее определенные результаты, накапливающее  опыт практических дел.[19]

 

 

 

Астрахань

 

В Астрахани остался один КТОС, который действует как юридическое  лицо. Скорее всего, в течение ближайших  двух лет он прекратит свое существование. О его деятельности практически  ничего не известно, за исключением  того, что на его территории функционирует  молодежный клуб.

 

 

 

Воронеж

 

В Воронеже официально зарегистрировано два КТОСа, хотя некоторыми источниками  называется семь ОТОС. Здесь не отработана законодательная база деятельности ОТОС и, по всей видимости, особой необходимости  в ней не ощущается. Имеющиеся  КТОСы относительно неплохо финансово  обеспечены  (имеют  помещение,  связь,  оплачиваемых должностных  лиц), принимают постоянное участие  в совещаниях в администрации, но практически не занимаются социальной работой с населением. Влияние  КТОСов весьма мало, их основная функция - благоустройство территории.

 

 

 

Оренбург

 

В Оренбурге зарегистрировано 48 ОТОС. Причем как юридическое лицо не зарегистрирована ни одна организация. В подавляющем большинстве они  созданы инициативными группами граждан. Особенностью оренбургских ОТОС следует считать их высокую степень  зависимости от населения. Все ОТОС избирали  свои  исполнительные  органы  на  конференциях  жителей. Законодательная и нормотворческая  база их деятельности считается вполне достаточной для функционирования. КТОСы Оренбурга играют заметную роль в публичной политике: их лидеры постоянно присутствуют на административных совещаниях, через систему КТОСов ведется работа депутатов с населением. КТОСы Оренбурга весьма активно  занимаются вопросами благоустройства  территории и охраны окружающей среды, но практически не осуществляют социальной помощи населению. Председатели КТОСов постоянно поощряются премиями городской  администрации.