Территориальное общественное самоуправление

 

 

. Правовые основы ТОС

Правовую  основу территориального общественного  самоуправления составляют Конституция  Российской Федерации, законодательство РФ, правовые акты субъектов РФ, правовые акты органов местного самоуправления.

 

Конституция РФ дает лишь общие принципы функционирования всей системы местного самоуправления, в то время, как территориальное  общественное самоуправление является одним из элементов системы местного самоуправления. Местное самоуправление прошло определенный путь с 1991 года. Именно тогда был принят Закон РФ «О местном  самоуправлении в Российской Федерации». Ему предшествовал Закон СССР, где территориальное общественное самоуправление называется одним из элементов сложной системы местного самоуправления. Но прошло достаточно времени с 1991 года, а этот "элемент" заявленный в том законе, где-то пытался  сделать первые шаги, в каких-то регионах Российской Федерации функционировал, а где-то остался лишь обозначенным в законе.

 

В настоящее  время первым основополагающим элементом  правовой основы ТОС должен быть назван Закон РФ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ», принятый Государственной  Думой РФ 12 августа 1995 года. Правовой статус территориального общественного  самоуправления точно определен  наименованием статьи 27 данного  Закона и ее первым пунктом: «территориальное общественное самоуправление - это  форма участи населения в осуществлении  местного самоуправления, основанная на самоорганизации граждан по месту  их жительства. Предметом своей деятельности ТОС имеет вопросы местного значения, но при этом, не являясь формой власти, не принимает общеобязательные решения, а осуществляет собственные инициативы в этих вопросах, направленные на решение  конкретных задач в обеспечение  собственной жизнедеятельности.[1]

Дополнением   к   данному  Закону  служат статьи  Закона      РФ  «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г., которые могут  применяться в части, не противоречащей Конституции РФ и Федеральным  законом «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации».

 

Ст.27 ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» содержит также юридическое  закрепление возможности наделения  органов ТОС правами юридического лица в соответствии с уставом  муниципального образования.

 

Следует отметить стремление законодателя обеспечить местным органам власти самостоятельность  в решении вопроса о порядке  организации ТОС. Та же ст.27 далее  гласит: «Порядок организации и осуществления  территориального  общественного  самоуправления  определяется уставом  муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации   и   нормативными   правовыми   актами   органов   местного самоуправления».[2]

 

Закон   Нижегородской   области   «Об   организации   местного самоуправления в Нижегородской области» от 8 апреля 1996 г. содержит так же, как и Федеральный  Закон, только одну статью (ст.26), посвященную  территориальному общественному самоуправлению, которая является почти точной копией статьи 27 Федерального закона. Поэтому  следует обратиться к Уставу Нижегородской  области, в котором также очень  кратко в статье 57 сказано о том, что «органы местного самоуправления могут передавать органам территориального общественного самоуправления часть  своих функций, заключать с ними договоры (соглашения)». Здесь также  следует отметить стремление законодателя обеспечить местным органам власти самостоятельность в решении  данного вопроса.

 

В   Нижнем    Новгороде    этот    вопрос    решили    следующим   образом.

 

27.04.1995 г. вышло распоряжение главы  администрации города, И. П. Склярова, №   979-р   «О   делегировании   полномочий   Советам   общественного  самоуправления».

 

В нем  указано, что в соответствии с  Конституцией РФ, Законом «О местном  самоуправлении РФ» и Временным  Положением «О территориальном общественном самоуправлении в г. Н. Новгороде» для  осуществления Советами общественного самоуправления исполнительно-распорядительных функций на территории микрорайонов:

 

1. Главам  районных администраций г. Н.  Новгорода необходимо рассмотреть  вопрос о передаче на договорной  основе Советам общественного  самоуправления некоторых исполнительно-распорядительных  функций:

 

• право выступать заказчиками  по благоустройству и озеленению территории микрорайонов с использованием собственных денежных средств и  средств, выделенных на эти цели из городского или районного бюджета;

 

• участвовать в согласовании при  отводе земельных участков под временные  сооружения (рынки, киоски, гаражи, автостоянки, места для парковки);

 

• осуществлять контроль за соблюдением  правил торговли, чистоты и порядка, санитарно-гигиенических норм в  сфере торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения;

 

• право взимания ежедневных сборов за право уличной торговли на территории микрорайонов с распределением полученных средств между Советом и районной администрацией по заключенному соглашению.

 

Также этим распоряжением для Советов  общественного самоуправления установлены  ставки арендной платы за помещения, ими занимаемые, в размере 25% от базового уровня оплаты для муниципальных  предприятий и оплата за пользование  услугами тепло- и водоснабжения  в размере тарифов для населения.

 

Приведенные   формулы,   практически,   представляют   собой законодательно    закрепленную    возможность    превращения    органов территориального общественного  самоуправления в компетентно сильные  общественные формирования.

 

Следует подчеркнуть, что существует ряд  критериев, которые дают возможность  определить круг полномочий, допустимых к передаче органам территориального самоуправления. В их числе:

 

• полномочия, не входящие в исключительную компетенцию органов местного самоуправления;

 

• полномочия, использование которых  связано с решением проблем населения, проживающего на территории органа общественного  самоуправления;

 

• полномочия, которые органы территориального самоуправления согласны принять и  реализовать в своей работе.

 

Возможны  и другие критерии. Например, обеспеченность финансовыми ресурсами, возможность  использования полученных полномочий по усмотрению органа территориального общественного самоуправления или  в строгих рамках соглашения, срок использования  полномочий  ограниченного  круга.  Ясно  одно: даже   передача   ограниченного   круга   полномочий   территориальному самоуправлению сопряжена  с исследованием довольно объемного  пласта законодательства и увязки, содержащихся в нем положений  с характером задач, ради решения  которых и создаются органы территориального общественного самоуправления.

 

Требования  необходимости закрепления правового  статуса органа ТОС как местного общественного объединения и  необходимость гармонизации Федерального Закона «Об общественных объединениях»  и Федерального Закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обусловливают необходимость разработки Федерального Закона об органах территориального общественного самоуправления.

 

По  своей  сути  этот  закон,   не  регулируя   властные  отношения,  должен определить механизм осуществления  двух конституционных прав человека в их единстве: право на объединение  по месту жительства и право на осуществление местного самоуправления непосредственно гражданами (в части  вопросов самоорганизации исключительно  в форме органа ТОС, не затрагивая другие формы - сходов, собраний, референдумов и им подобных институтов в системе  местного самоуправления). Такой законопроект «Об общий принципах организации  территориального общественного самоуправления»  подготовлен рабочей группой  Комитета Государственной Думы II созыва по вопросам местного самоуправления - депутатами Государственной Думы и экспертами Правового исследовательского центра Российской ассоциации "Территориальное  общественное самоуправление" и  принят для рассмотрения в первом чтении 16.05.2000г.

 

Законопроект    раскрывает    порядок    учреждения    органов территориального  общественного  самоуправления,  их  государственную регистрацию, права, предпринимательскую, хозяйственную  и издательскую деятельность, обеспечение  законности на территории действия органа и порядок перерегистрации действующих  органов территориального общественного  самоуправления до вступления в силу настоящего Закона.

 

Возьму  на себя смелость проанализировать некоторые  положения данного законопроекта  и дать предложения о разработке нормативных правовых актов, необходимых  для реализации данного Закона.

 

В соответствии с принятым в 1991 году Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации»" право  свободы собраний и объединений  граждан по месту жительства для  защиты общих интересов населения  дома, квартала, поселка и другой микротерритории (общественные интересы) выступает в форме территориального общественного самоуправления. При  этом организационно-правовой формой объединения граждан является орган  территориального общественного самоуправления, представляющий население данной микротерритории, и которому органы местного самоуправления вправе передавать часть своих полномочий (ст.ст.80-86 Закона).

 

Принятие  новой Конституции Российской Федерации, признание прав и свобод гражданина высшей ценностью и закрепление  принципов разграничения предметов  ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации потребовали нового осмысления политико-правовой природы территориального общественного самоуправления в  условиях действия новой Конституции  Российской Федерации, как базового института российского гражданского общества, и на этой основе решения  вопроса разграничения в переурегулировании норм статей 80-86 между федеральным  законодательством и законодательством  субъекта Российской Федерации. Уточненная политико-правовая природа института  территориального общественного самоуправления широко обсуждалась на научно-практических конференциях и опубликована в ряде изданий.

 

В соответствии с пунктом "в" статьи 71 Конституции  Российской Федерации, относящей регулирование  и защиту прав гражданина к ведению  Российской Федерации, положения указанных  статей 80-86, регулирующие право граждан   на   собрания    и    на    объединение,    подлежат   переурегулированию федеральным законом. Нормы, устанавливающие целесообразность и порядок передачи отдельных  полномочий органов местного самоуправления, в соответствии с пунктом "н" статьи 72 и статьи 77 Конституции  Российской Федерации  подлежат  переурегулированию  законодательством  субъекта Российской Федерации.

 

В этой связи принятый в 1995 году Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 1 статьи 27) допускает не однозначность цели объединения граждан в форме  органа территориального общественного  самоуправления и необоснованно  отнес регулирование этого права  к законодательству субъекта Российской Федерации и уставу муниципального образования.

 

Данное  обстоятельство явилось основной причиной допущенного неравенства на территории Российской Федерации указанных  прав граждан.

 

По  оценке экспертов только 52% субъектов  Российской Федерации признают данные права граждан. Причем, в законодательстве этих субъектов допускается различное  понимание и различный объем  переурегулирования норм статей 80-86.

 

Предлагаемый  проект Федерального закона в условиях действия новой Конституции Российской Федерации переурегулирует нормы  вышеуказанных статей 80-86, определяющих право граждан на собрания и объединение  в форме органа территориального общественного самоуправления. Будучи принятым, закон решает проблему неравенства  данных прав граждан на территории Российской Федерации.

 

Разработка  норм законопроекта, связанных с  порядком созыва и проведения собраний и учреждением, регистрацией и деятельностью  органов территориального общественного  самоуправления по защите общественных интересов в судебном порядке, основана на обобщении опыта работы этих органов.

 

В предложенном проекте Федерального закона представлено 5 глав.

 

В первой главе даны основные понятия (территориальное  общественное самоуправление, орган  ТОС, общественные интересы, собрания и т.д.). Здесь же определены правовое положение органа ТОС и предмет  правового регулирования - права  граждан РФ на собрания и на объединение  по месту жительства для защиты общественных интересов.

 

Во  второй главе законопроекта расписан порядок учреждения органов ТОС, устав, государственная регистрация, ликвидация органа ТОС, права органа ТОС, в т.ч. право собственности. Ст. 10 данной главы целиком посвящена  предпринимательской и хозяйственной  деятельности органа ТОС.

 

Третья  глава регламентирует порядок проведения собраний, их подготовку, вынесение  решений.

 

Гарантиям территориального общественного самоуправления посвящена вся четвертая глава  законопроекта, где подробно описаны  принципы взаимодействия  с государственными  органами и  органами  местного самоуправления, органами надзора и контроля.

 

В заключительной пятой главе расписан механизм вступления в силу данного законопроекта.