Налоговое администрирование: его содержание, функции задачи; проблемы совершенствования

В соответствии с указанным  документом значительным резервом повышения эффективности налогообложения является устранение пробелов и неточностей, выявляемых правоприменительной практикой, в законодательном порядке, вплоть до подготовки в среднесрочной перспективе новой редакции соответствующих документов в области налогового законодательства.

Предполагается дальнейшее внедрение инструментов, противодействующих уклонению от уплаты налогов.

Стремление налогоплательщика  к уменьшению налоговых платежей может приобретать различные  формы. При этом допустима законная оптимизация налоговых платежей - такие действия налогоплательщика, которые, хотя и имеют своим следствием неуплату налога либо уменьшение его суммы, но заключаются в использовании предоставленных законом прав, связанных с освобождением на законном основании от уплаты налога или с выбором наиболее выгодных форм предпринимательской деятельности и соответственно - оптимального вида платежа.

Ответственность налогоплательщика  предусматривается за такие деяния, которые совершаются умышленно и направлены непосредственно на избежание уплаты законно установленного налога в нарушение закрепленных в законодательстве о налогах и сборах правил.

Не менее важной представляется проблема квалификации ситуации, когда  формальное соблюдение закона налогоплательщиком, то есть совершение им действий, не запрещенных  законодательством, приводит к ущербу фискальных интересов государства  и муниципальных образований. Нередко  единственной целью использования  гражданско-правовых средств ("деловой  целью") становится налоговая выгода.

В сложившихся условиях должны быть законодательно закреплены инструменты  противодействия злоупотреблению  нормами законодательства в целях  минимизации налогов.

Особое внимание необходимо уделить критериям, отделяющим законное уменьшение налоговых платежей от избежания от налогообложения, а также процедурам проверки установления "деловой цели".

Реализация в законодательстве подобного механизма во многом позволит обеспечить стабильность имущественных  отношений, предсказуемость действий участников налоговых отношений.

Для подготовки соответствующих  законодательных положений предполагается использование практики, накопленной арбитражными судами, а также зарубежного опыта.

Успешное решение поставленной задачи будет способствовать реализации принципа всеобщности и равенства  налогообложения.

В целях совершенствования порядка уплаты (перечисления) и взыскания налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации предусмотрены следующие мероприятия.

В связи с расширением  видов и назначения лицевых счетов, открываемых в соответствии с  бюджетным законодательством Российской Федерации в органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, требуется уточнить положения Налогового кодекса о взыскании налогов и сборов с организаций, которым открыты такие лицевые счета.

Предусматривается также  дополнительная проработка вопросов взыскания налогов за счет электронных денег, урегулировать порядок обращения взыскания налогов на денежные средства налогоплательщиков, взыскания налогов с валютных счетов и счетов в драгоценных металлах в банках.

Кроме того, в период 2012 - 2014 годов предусматривается осуществление  следующих мер, в том числе  направленных на дальнейшее совершенствование  налогового администрирования и  налогового контроля:

- расширение использования  института "уточнение платежа"  в налоговых правоотношениях,  создание правовой основы для  пересчета пеней в случаях  своевременной и полной уплаты (перечисления) налогов и сборов  в бюджетную систему Российской  Федерации, а также для своевременного  возврата излишне уплаченных (перечисленных)  сумм налогов и сборов в  бюджетную систему Российской  Федерации;

- совершенствование административной  процедуры урегулирования споров  между налоговыми органами и  налогоплательщиками, плательщиками  сборов, налоговыми агентами.

Также одним из направлений  является ограничение применения льгот, предусмотренных действующими международными договорами об избежании двойного налогообложения.

Одной из важнейших мер  в области налоговой политики будет являться внесение изменений  в нормативные документы в целях противодействия использованию международных налоговых соглашений в неблаговидных целях, а также в целях создания налоговых стимулов для перехода организаций из оффшорных зон в юрисдикцию Российской Федерации. В частности, предполагается, что льготы и преференции, предусмотренные действующими международными договорами, участником которых является Российская Федерация, не будут применяться в тех случаях, когда конечными бенефициарами таких льгот и преференций не являются резиденты стран - участников таких договоров. Фактически предлагаемое к внесению положение основано на соответствующей статье Модели конвенции об избежании двойного налогообложения, рекомендуемой Организацией экономического сотрудничества и развития.

Основными направлениями  налоговой политики Российской Федерации  на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов [2] на обозначенный период предусмотрен комплекс мероприятий, направленных на совершенствование налогового администрирования. Остановимся подробнее на основополагающих направлениях.

Функционирование консолидированных групп налогоплательщиков.

В настоящее время в  налоговых органах зарегистрировано 15 консолидированных групп налогоплательщиков. В основном, объединение крупных  налогоплательщиков в группы произошло  в нефтегазовом секторе, металлургии  и связи.

Итоги функционирования консолидированных групп налогоплательщиков за 2012 год свидетельствуют о достижении цели, поставленной при их введении - экономически оправданного распределения налога на прибыль организаций по субъектам Российской Федерации пропорционально производственной базе (стоимости основных средств) и численности работников.

Расчеты, произведенные ФНС  России на основании данных, представленных налогоплательщиками, в условиях создания консолидированных групп налогоплательщиков и без учета объединения организаций в консолидированных групп налогоплательщиков, показали, что функционирование консолидированных групп налогоплательщиков привело к:

- росту поступлений налога на прибыль организаций в размере 53 млрд. рублей в 78% субъектов Российской Федерации (65 регионов);

- снижению поступлений налога на прибыль организаций в размере 61 млрд. рублей в 22% субъектов Российской Федерации (18 регионов).

Поступления в консолидированные  бюджеты субъектов Российской Федерации  в результате создания консолидированных групп налогоплательщиков снизились на 8 млрд. рублей.

При этом налоговые обязательства  отдельных групп компаний увеличились, что связано с методологическими  особенностями определения налоговой  базы по доходам, полученным участниками консолидированных групп налогоплательщиков:

- невозможностью переноса на будущее убытков, полученных участниками консолидированных групп налогоплательщиков до вхождения в состав этой группы;

- невозможностью формирования отдельных видов резервов (по сомнительным долгам в части задолженности одних участников этой группы перед другими участниками такой группы, а также по гарантийному ремонту и гарантийному обслуживанию в части реализации товаров (работ) другим участникам этой группы).

Применение новых правил налогового регулирования трансфертного ценообразования.

С 1 января 2012 года вступили в силу положения законодательства, согласно которым установлены принципы определения цен для целей налогообложения в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами.

Эти положения направлены на предотвращение вывода налоговой базы за пределы Российской Федерации, обеспечение справедливого и экономически обоснованного распределения налоговой базы между субъектами Российской Федерации, а также на исключение возможностей получения необоснованной налоговой выгоды в результате манипулирования ценами в сделках между налогоплательщиками, применяющими различные режимы налогообложения внутри страны.

Необходимость этих нововведений, как и в иных государствах, осуществляющих налоговый контроль в связи с  совершением сделок между взаимозависимыми лицами, обусловлена растущей глобализацией  бизнеса, возможностью по-разному структурировать  сложные сделки, используя нематериальные активы и финансовые инструменты  в различных юрисдикциях.

С целью адаптации налогоплательщиков и налоговых органов к новым  правилам ценообразования для целей  налогообложения предусмотрены  переходные положения, среди которых:

- повышенные суммовые  критерии для целей признания  сделок контролируемыми;

- отсутствие необходимости  представления уведомления о  контролируемых сделках и соответствующей  документации, а также непроведение проверки в отношении сделок между взаимозависимыми лицами при соответствии определенным критериям;

- освобождение налогоплательщиков  в течение первых двух лет  действия положений законодательства в отношении регулирования трансфертного ценообразования от налоговых санкций.

При введении новых правил особое внимание уделялось необходимости  снижения избыточных административных процедур и издержек налогоплательщиков при проведении мероприятий налогового контроля.

В указанных целях законодательством предусмотрена возможность заключения соглашения о ценообразовании для целей налогообложения (далее - соглашение) между налогоплательщиком и ФНС России. Заключение соглашений позволяет налогоплательщику снизить риск потенциального доначисления налогов и планировать свои налоговые обязательства, а также предполагает прозрачность заключаемых сделок и высокую степень открытости налогоплательщика для налогового органа.

В целях заключения соглашений ФНС России в течение 2012 года осуществляла процедуру предварительного обсуждения положений проектов таких соглашений, что в полной мере соответствует международной практике и позволяет налогоплательщикам в процессе такого обсуждения подготовить более качественный проект соглашения и обосновывающую документацию.

По итогам указанной работы в 2012 году заключено 3 соглашения о ценообразовании.

Анализ правоприменительной  практики в сфере определения цен для целей налогообложения в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами по итогам 2012 года показал, что наиболее сложными для налогоплательщиков являются методологические вопросы в части определения суммовых критериев с целью признания сделок контролируемыми, а также порядка признания лиц взаимозависимыми.

Кроме того, совершенствование  вопросов налогового администрирования  также проводится в следующих  направлениях.

В 2012 году принят Федеральный закон 97-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

В соответствии с мерами, предусмотренными указанным Федеральным законом с 2013 года налоговыми органами могут быть запрошены справки о наличии счетов, вкладов (депозитов) и (или) об остатках денежных средств на счетах, вкладах (депозитах), выписки по операциям на счетах, по вкладам (депозитам) организаций, индивидуальных предпринимателей в банке, справки об остатках электронных денежных средств и о переводах электронных денежных средств в случаях проведения мероприятий налогового контроля в отношении этих организаций, индивидуальных предпринимателей, а также в случаях вынесения решения о взыскании налога, принятия решений о приостановлении операций по счетам организации, индивидуального предпринимателя, приостановлении переводов электронных денежных средств или об отмене приостановления операций по счетам организации, индивидуального предпринимателя, отмене приостановления переводов электронных денежных средств.

Налоговыми органами могут  быть запрошены справки о наличии  счетов, вкладов (депозитов) и (или) об остатках денежных средств на счетах, вкладах (депозитах), выписки по операциям  на счетах, по вкладам (депозитам) организаций, индивидуальных предпринимателей и  физических лиц, не являющихся индивидуальными  предпринимателями, в банке, справки  об остатках электронных денежных средств  и о переводах электронных  денежных средств организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, в банке на основании запроса уполномоченного органа иностранного государства в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации был внесен в Государственную  Думу проект федерального закона "О  внесении изменений в некоторые  законодательные акты Российской Федерации  в части противодействия незаконным финансовым операциям", который содержит комплекс мер по противодействию  уклонению от уплаты налогов и  использованию фирм-однодневок.

Кроме того, подготовлен  и внесен в Правительство Российской Федерации проект федерального закона "О внесении изменений в часть  первую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими  силу отдельных положений законодательных  актов Российской Федерации в  связи с совершенствованием контроля за исполнением банками обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах".