Основные подходы принятия государственных решений

Политическое давление практически всегда обладает вертикальным характером (т.е. действует сверху вниз) и зачастую связано не с перспективным планированием общественного развития, а с реакцией руководства на изменение ситуации постфактум. Это нередко ставит государственные органы в положение структур, лишенных собственной инициативы и предназначенных лишь к выполнению вышестоящих рекомендаций. Такое положение нередко сталкивает ценности политической целесообразности с критериями, которыми не может не руководствоваться государственная администрация, а именно: экономической эффективности, социальной справедливости, рационального расходования ресурсов, конституционности и проч. Поэтому зависимость государственной администрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами решений. Сказанное позволяет понять, что в ряде случаев усиление методов властно-политического руководства может привести как к ослаблению государственности в целом, так и к снижению качественных параметров системы государственного управления в целом.

Процесс выработки управленческих целей на данном уровне представляет из себя не одноразовый выбор решения, а длительную конкуренцию, форму противоборства всех участников политического рынка: постоянных акторов (правительства, парламента, партий, СМИ и др.), ассоциированных участников (например, отдельных групп давления, взаимодействующих с властью в рамках решения конкретного вопроса) и игроков «по случаю» (спорадически вовлекаемых во взаимодействие с властными структурами индивидов и организаций). Благодаря проникновению в этот процесс разных участников (причем, не только законных, но теневых и даже криминальных структур, обладающих своими ресурсами давления на власть), система принятия решений становится (на этом уровне) инкорпорированной средой, предполагающей наличие разнообразных центров политического давления на государство и включающей в себя разнообразные механизмы стихийной самокоррекции централизованных решений. Однако, и в этих условиях у управленческих структур сохраняется задача в получении максимальной поддержки своим целям (которая ищется и внутри государства, и во вне), как со стороны широкой общественности, так и «проблемных аудиторий» (т.е. тех групп и организаций, которые непосредственно заинтересованы в данном вопросе и обладают возможностями влияния на структуры управления и власти).

Политический уровень принятия государственных решений показывает зависимость формулировки целей, мобилизации ресурсов, согласования и других параметров данного процесса от сложившегося характера и способов организации власти. Политические процедуры согласования интересов и органически связанный с ним переговорный процесс ведет к удовлетворению «более широкого круга интересов в отличие от потребностей «той или иной группы». (Ч. Линдблом). Например, при авторитаризме -политические решения спускаются обществу в готовом виде, не предполагая ни дискуссий, ни компромиссов. При демократии же обсуждение будущих решений носит плюралистический характер, но решения здесь нередко продавливаются сильнейшими игроками при сопротивлении оппозиции. Современные, возникающие по мере появления информационного общества медиакратические режимы создают возможности принятия решений в зависимости от плотности и интенсивности информационных потоков. Но вне зависимости от типа режима на политическом уровне принятия решений целесообразность того или иного подхода, как правило, оказывается выше правовых норм и законодательных ограничений.

Как форма взаимодействия элитарных и неэлитарных слоев политика выступает и механизмом идейной интеграции населения, а, следовательно, и показателем качественных оснований деятельности аппарата управления. Другими словами, именно политика выносит на управленческий уровень многообразные качественные ориентиры деятельности аппарата управления. В частности, использование концептов «свободы», «справедливости», «демократии», «коммунизма», «защиты отечества», «повышения уровня жизни народа» и других масштабных требований и призывов власти относится к прерогативе именно политических деятелей, таким образом позиционирующих важнейшие приоритеты и направления в развитии государства как в целом, так и в отдельные периоды его развития. В этом смысле политический уровень принятия решений позиционирует в этом процессе качественные, слабо идентифицируемые подходы и оценки в понимании управленческих задач. Другими словами, политика задает самою возможность постановки широких (идейных, утопических, идеологических) целей перед обществом и его отдельными группами и институтами. Тем самым в систему государственного управления неминуемо привносятся механизмы, снижающие (а порой и отвергающие) рациональность и последовательность действий при решении задач.

Все эти цели содержат весьма высокий уровень неопределенности, абстрактности и следовательно обладают низкой операциональностью (например, такие цели, как «побороть преступность», «сделать жизнь людей достойней» и т.д., не только вызывают затруднения с определением конкретных показателей их реализации, но и могут быть представлены в совершенно разных, а порой даже противоположных по смыслу задачах). Кстати, по этой причине механизмы рациональной диагностики применяются здесь отнюдь не повсеместно, а государственное планирование становится на 15-20% дороже, чем в частном секторе. В советское время такое использование качественных факторов носило форму партийно-идеологического, всепроникающего давления, существующего вне зависимости от реальных интересов граждан, их реальных позиций и эмоциональных состояний. Эта форма руководства была признаком и механизмом формирования тотальной несвободы, жесткого привязывания граждан к позициям властей.

Особенности механизма принятия решений на политическом уровне

Политические параметры принятия решений показывают, что основным источником и способом выработки и продвижения решений на этом уровне является политическая воля. Этот механизм целеполагания формируется не на рациональных подходах к решению проблемы, а на оценке соотношения сил, оценке ресурсов, которыми располагают оппоненты.

Политика как форма соучастия профессионалов и дилетантов, их совместного поиска решения, синтеза рефлексии и действия, способствует выработке воли к всеобщему благу, установлению консенсуса и достижению стабильности как условия развития и сохранения всеобщего блага. Важно и то, что политический подход к оценке общественных проблем поддерживается и за счет особых механизмов ответственности элиты, которая, как известно, обращается за поддержкой и оправданием принятых решений к общественному мнению (которое, в свою очередь, сориентировано скорее не на действительное понимание и решение проблемы, а на приемлемое для себя разъяснение действий руководства).

Существенно в данном аспекте и то, что агенты госуправления так или иначе включаются во взаимодействие со своими контрагентами на политическом рынке. Иными словами, при принятии решений, политика транслирует в процесс выработки государственных целей не только дополнительные мотивации -гражданских, экспертных и иных - акторов, но и включает государство в такой тип конкуренции, которая может снизить его официальные статусы, сделать зависимым по сравнению с другими, более успешно решающими политические задачи акторами. Иначе говоря, политический рынок способен обеспечить преобладающее влияние по рассматриваемому вопросу других акторов: партий, гражданских структур, международных организаций или СМИ, которые способны навязывать управляющим собственное видение проблем, повестку дня и другие параметры решений. Так что государство со своими возможностями продуцирования интерлокальных ценностей и общеколлективной солидарности может и не вписаться в сложившуюся систему спроса и предложения на политические ценности и тем самым лишиться (на политическом уровне) всех своих управленческих преимуществ.

Самой принципиальной составляющей политического механизма принятия государственных решений является наличие руководящего центра, представляющего собой форму безусловного лидерства того или иного актора, воплощающего в своей деятельности определенные цели и ценности63. Политическое руководство является формой целенаправленного регулирования, при котором деятельность центра (как одного из агентов отношений) нацелена на консолидацию действий всех контрагентов вокруг определенных задач. По своему характеру это очень пластичная форма регулирования совместной деятельности, гибкая и одновременно обладающая мотивационным зарядом форма управленческой деятельности, принятия решений по общим вопросам. Его главным приоритетом выступает интеграция общества при достижении совместных целей. Под влиянием руководства взаимодействия акторов могут быть нацелены как на широкие взаимные консультации, переговорный процесс, консенсусные процедуры, компромиссы, так и на более автономные формы принятия решений.

Но одновременно политическое руководство представляет собою и определенную форму надзора. Но надзора особого, существующего наряду с юридическими и административными формами. В собственно политическом смысле, это надзор идейный. То есть форма идейного влияния, которая продуцирует солидарность сторон на основе их идейной близости и означает приверженность акторов определенным целям и ценностям. В этом смысле политическое руководство - это попытка идейными методами унифицировать методы, способы достижения целей.

С другой стороны, за счет политического руководства государство (центр управления) становится более открытым обществу. За счет плотности отношений и доверительности снижаются управленческие риски (граждане больше доверяют личности и прощают ей ошибки управления, терпимее относятся к неудачам), то есть общественные блага как бы утрачивают ту механическую соединенность, которая предполагается объединением различных людей.

Важно и то, что политическое руководство как бы запускает механизм селекции проблем для дебатов участвующих в принятии решений агентов, установления повестки дня их взаимного дискурса. По сути это означает, что политика сохраняет и некие запреты и ограничения при организации управленческого взаимодействия. Но с другой стороны, политический дискурс несет в себе и ограничение права власти на вмешательство в отдельные сферы гражданского общения. Власть предполагает контроль, а политика смягчает этот контроль за счет открытости дебатов между всеми контрагентами. Так что политику при принятии решений можно рассматривать как дискурсивный ограничитель власти.

С учетом постоянного оспаривания выдвигаемых приоритетов со стороны конкурентов, изменением ситуации и соотношения сил политические цели неизбежно обретают внутреннюю противоречивость и неоднозначность, и даже способность к инверсии. И все же именно за счет постановки таких широких целевых установок политика задает важнейшие приоритеты развития государства, прокладывает курс его действий, одновременно формируя и социальную базу его реализации.

Как показывает исторический опыт, наиболее распространенными формами разработки и принятия решений на политическом уровне являются популизм (характеризующий устойчивую стилистику заигрывания властей с обществом, пропаганду неосуществимых целей), политика партийных приоритетов (при котором в основе государственных решений программные установки правящей или авторитетных партий), волюнтаризм (выражающий произвольный характер постановки целей отдельной политической фигурой или группой руководителей), корпоративизм (отдающий целевые приоритеты той или иной организации), бюрократизм (где доминирующие позиции в принятии решений принадлежит аппарату управления и его частными интересам), плюрализм (создающий относительное равенство соперничающим в политике группировкам) и клиентаризм (позиционирующим государство как обслуживающую, сервис-структуру по отношению к обществу).

§2. «Лидерская» подсистема в принятии государственных решений

Место и роль «лидерской» подсистемы в механизме принятия политических решений

По причине принципиальнейшей роли руководящей подсистемы на политическом уровне более подробно остановимся на ее характеристике. Учитывая практический опыт, не будет ошибкой понимать под руководящей подсистемой - причем не только политического уровня принятия решений, но и государственного управления в целом - деятельность лидера или лидерскую субсистему власти и управления. Политический статус лидерской субсистемы состоит в том, что именно она демонстрирует населению деятельность всей системы управления государством.

Наличие лидерской подсистемы оправдано как историческим образом, так и обусловлено характером организации управления на государственном уровне. В частности, как известно, персональный характер правления долгие столетия был доминирующей формой властвования. Характерно, что во многих традиционалистских странах граждане воспринимают государственные решения именно как индивидуальные решения лидеров. И это неслучайно, поскольку именно лидер олицетворяет и направленность управленческих проектов, и ответственность государства за их исполнение. И если государство в целом не может быть честным перед обществом, то лидер может. Именно это свойство и укрепляет коммуникацию власти с обществом. Именно политический тип ответственности за принятие решений обусловливает как характер коммуникации государства с обществом, так и легитимацией власти.

Показательно, что в ряде таких стран, как Россия, позиционирование лидерской подсистемы обретает дополнительное значение. Как справедливо пишет А. Рябов, глубоко «персонифицированный характер российской власти делает нашу политику излишне зависимой от личных пристрастий, симпатий и антипатий. Но, с другой стороны, позволяет главе государства по необходимости переходить на так называемую ручную систему управления страной, то есть через своих особо доверенных лиц».

Одним словом, лидерская подсистема позволяет интегрировать взаимоотношения властвующих (управляющих) и подвластных (управляемых), проецируя понимание властных отношений обществом именно на личность лидера. Ну, а в современных условиях данная зависимость приводит к тому, что лидер становится центральным институтом, который стимулирует использование имиджевой политики, задействующей при решении масштабных государственных задач образ государства, режима, персональной фигуры руководителя.

Можно сказать, что необходимость лидерского решения масштабных задач определяется и сугубо управленческими причинами или, точнее говоря, наличием трех, назовем их условно, социальных люфтов или функциональных несовпадений. Так, в социальном пространстве групповая природа интересов акторов никогда не обеспечивает такого уровня сплоченности общности, которая выражалась бы в однозначных решениях. Иными словами, механизмы агрегирования никогда не дают непротиворечивых решений и потому могут1 быть компенсированы только единоличным приятием целей. Механизмы представительства также весьма дифференцированы и предполагают постоянные расколы в элитарных слоях, которые должны «гаситься» мнением лидера в системе принятия решений. Ну и, наконец, в-третьих, наличие разнообразных функций кадровых и организационных структур в самом аппарате государственного управления также не способно без определенного единоначалия слаженно функционировать при решении тех или иных (межведомственных) задач.