Государственная гражданская служба как социально-управленческий институт

Такой подход позволяет  изучать систему государственного управления как целостность, состоящую в то же время из элементов и подсистем, обладающих специфическими свойствами. В связи с этим, государственное управление предстаёт как целенаправленная и многоцелевая система, состоящая из относительно автономных подсистем, имеющих самостоятельные подцели и многообразные стратегии их достижения. В этой связи можно говорить о таких подсистемах государственного  управления как управление социальными и экономическими процессами и структурами, фундаментальной и отраслевой наукой и практикой (включая отрасли обеспечения национальной безопасности Российской Федерации – продовольственной, сельскохозяйственной), природопользованием (включая весь сырьевой спектр), социальными отраслями (культура, образование, здравоохранение, социальная защита и обеспечение) и т.п.

Одним из важных методологических приёмов, позволяющем определить место и целевую функцию данной системы в системе большей размерности, является разграничение системы и её внешней среды, под которой мы понимаем совокупность всех объектов, изменение свойств которых влияет на систему, а также тех объектов, чьи свойства меняются в результате поведения последней. Применительно к конкретной системе государственного  управления, такой системой большей размерности является совокупность органов управления федерального значения. В то же время, система государственного  управления включает в себя комплекс функционально обособленных территориальных социально-экономических подсистем, в состав которых входят и различные территориальные структуры федеральных и региональных органов государственной власти и управления.

Государственная власть действует на всей территории страны и представляет собой унифицированную систему норм и процедур, не зависящую от специфики отдельных регионов и тем более местных сообществ. Это закрепляется на законодательном уровне и находит отражение в системе экономических отношений, социальной политике и технологиях управления. Государственному управлению на федеральном уровне присуща высокая степень абстракции, которая является единственным способом справиться со сложностью управляемого объекта.¹

Представляя собой властную структуру, государственная гражданская служба реализует потребности общества в управлении. Однако в её компетенцию не входят такие элементы власти, как выработка политической и идеологической доктрины, относящаяся к компетенции политических институтов государства и общества. Хотя влияние на политический процесс государственная гражданская служба оказывает опосредовано, через участие в политическом процессе самих государственных служащих – членов общества и граждан государства.

Таким образом, организационная и правовая основа  государственной гражданской  службы должна строиться с учётом принципа нахождения её вне политики, что в наибольшей степени соответствует её  содержанию и характеру возложенных на неё обязанностей. Однако с другой стороны, в структуре властных отношений в обществе государственная гражданская служба представляет собой одно из основных звеньев управления и организации, поэтому естественно, что определённая связь с политикой у неё остаётся. Поэтому, отношение государственной гражданской  службы к обществу и государству становится наиболее актуальным с закреплением норм гражданского общества и правового государства.

С одной стороны, государство, формируя систему государственных  органов власти и управления и  государственную гражданскую службу для обеспечения их функционирования, заинтересовано в том, чтобы работники этих органов не только профессионально выполняли свои обязанности, но и были максимально лояльны к государству, или, точнее, к позициям правящей политической элиты государства, а другой стороны – само общество испытывает объективную потребность в профессиональном управлении, но не заинтересовано в политизации государственных органов.

Такое противоречие, равно  как и опасность сплочения  слоя государственных гражданских служащих на базе каких-либо политических или корпоративных интересов может быть решено только посредством организации этого рода деятельности исключительно на профессиональных принципах, регулируемых Законом.

Государственные гражданские служащие, представляющие собой определенную социальную группу общества, являются носителями собственного самосознания, которое формируется и изменяется по мере развития самого института  государственной гражданской  службы. Поэтому, для общества имеет большое значение, в какой степени самосознание государственных гражданских служащих отражает потребности общества, роль и место  государственной гражданской  службы в их удовлетворении. По мнению ряда современных учёных (Степнова Л.А., Попов В.Д., Уледов А.К., Шевченко П.В. и др.), самосознание представителей государственной гражданской  службы должно консолидировать служащих в целостное социальное образование, ориентировать их на высокий профессионализм, добросовестное отношение к своим обязанностям, на понимание самоконтроля и чувства ответственности за неукоснительное исполнение законов государства и общества.

Итак, государство, стремясь реализовать цели и потребности  гражданского общества, формирует особый институт обеспечения управления – государственную гражданскую службу. При этом общество должно создать условия и механизмы регулирования деятельности этой службы (социально-экономические, социально-правовые, социально-этические).

Если рассматривать  социум как единую систему, то гражданское  общество и государство предстают в качестве основных элементов её управленческого механизма. Государство выражает организационные функции и политическую основу самой власти, которая формируется в социально-политическом пространстве. Однако политическое волеизъявление народа является также результатом самодеятельности граждан, и уже на этом уровне отношений государства и гражданского общества возникают противоречия, в основе которых лежат различия целей и задач каждого из элементов механизма общественной системы. Далее организационные процессы в обществе развиваются по двум направлениям:

Во-первых, это формирование субъекта управления в лице государства и его адаптация к задачам общественного развития, формирование эффективной системы государственного управления, построенной на правовых принципах, и, как необходимое условие – создание организационного ядра: системы обеспечения государственного управления в лице социально-управленческого института   государственной гражданской  службы.

Во-вторых, это формирование институтов гражданского самоуправления и создание регулятивных механизмов, способных взаимодействовать с государственными институтами и фактически, решать противоречия, возникающие во взаимодействии гражданского общества и государства.

Таким образом, государственная гражданская служба является тем звеном в структуре управления государством, которое реально взаимодействует с институтами гражданского общества по согласованию возникающих противоречий². Такое положение государственной гражданской  службы подтверждается рядом факторов.

Прежде всего, государственная  гражданская служба может рассматриваться, как самостоятельный социальный институт (по характеру выполняемых задач), а, значит, более интегрирована в «живую ткань» общества.

Кроме того, государственная гражданская служба в большей степени, чем другие институты управления, дистанциирована от политики, а, значит, и от участия в формировании противоречий между гражданским обществом и государством.

И наконец, гражданские служащие являются носителями социально-психологических качеств не только профессиональных управленцев, но и членов гражданского общества, в которое они интегрированы как реальные субъекты жизнедеятельности.

Перечисленные факторы  определяют характер согласования самих  противоречий, которые отражают глубинные основы социальной жизни и организации управления в обществе. При этом именно государственная гражданская служба является социальным носителем функции управления в обществе.

Причины возникающих  противоречий определяются на уровне формирования политической власти государства, когда декларируются основные социальные прерогативы. Проявляются же они в виде реального конфликта, прежде всего, на уровне государственного  управления, когда власть оказывается неспособной к выполнению взятых на себя обязательств перед обществом и его гражданами.

Таким образом, именно государственная  гражданская служба находится в эпицентре противоречий между государством и гражданским обществом, зачастую перерастающих в серьёзные конфликты, решение которых во многом зависит от уровня её организации, от профессиональных и социальных качеств государственных служащих.

Поэтому разработка и  реализация новых способов, структур и методов управления в их социально-институциональном виде, повсеместное освоение их государственными служащими, всеми управленцами, разработка и реализация комплекса законов и нормативных документов по проблемам государственной гражданской  службы, в том числе государственной кадровой политики – важнейшие направления укрепления вертикали власти и управления и повышения их эффективности.³ Фактически это можно считать основной задачей развития социально-управленческих основ функционирования государственной гражданской службы в современных российских условиях.

Анализ  государственной гражданской  службы с позиции общества свидетельствует о социальной обусловленности возникновения и развития этого феномена общественных отношений, зависимости социальной природы  государственной гражданской  службы от политического строя общества, типа государства, состава государственных служащих, присущих им качеств, её всесторонней связи с другими социальными институтами. Выполняя роль связующего звена между государством и гражданским обществом, государственная гражданская служба в условиях демократии действительно может служить интересам граждан, являться важным фактором осуществления экономических и политических преобразований.

России ещё предстоит  пройти долгий и тяжёлый путь построения действительно правового, социального  государства и демократического общества, что, безусловно, потребует дальнейшего развития общественных и государственных институтов. И существенная роль в этом процессе должна отводиться  государственной гражданской  службе, которой необходимо решить много проблем теоретического, нормативного и практического характера, прежде чем она сумеет стать в российском социуме надёжным институтом рационального и эффективного управления.

Но в отличие от Запада, где, начиная с определенного  периода истории, организации и структуры гражданского общества определяли роль, функции, структуру государственной власти и управления, в России институт государства всегда играл несколько иную роль. И значительная роль в управлении российским социумом в перспективе сохраниться, а следовательно, и институт  государственной гражданской  службы по прежнему будет играть роль основного связующего звена между государством и формирующимся гражданским обществом, прежде всего – по социально-управленческому обеспечению процессов их развития.

Особое место в ряду современных особенностей функционирования государственной гражданской службы занимают вопросы ответственности государственных служащих в соотношении с основными значимыми характеристиками этого социально-управленческого института. Ещё Т. Парсонс отмечал, что жизнь общества и государства обеспечивается взаимным соблюдением людьми правил поведения, наличием механизмов регуляции в виде системы социальных ценностей, традиций и др. Им указывалось на зависимость индивидуального поведения людей (а значит и государственных служащих), в зависимости от принятых в обществе норм. При этом в системе социальных норм особое внимание наряду с уважением к законам, общественной дисциплиной и пр. уделялось ответственности.⁴

Можно привести следующий ряд существенных характеристик государственной гражданской службы в современных условиях, порождающих виды и нормы социальной ответственности государственных гражданских служащих:

• государственная гражданская служба функционирует в конституционном и социально-правовом пространстве, что обуславливает ее публичный и институционально-нормативный характер и, следовательно, требует публично-правовой ответственности органов государственной службы и государственных служащих;
• государственная гражданская служба представляет собой определенный тип организации и должна соответствующим образом быть готова к эффективному выполнению возложенных на нее функций, что подразумевает наличие у руководящих и должностных лиц организационно-управленческой ответственности в их деятельности;
• по своему положению в системе управления общественными процессами государственная гражданская служба решает задачи социально-политического характера в рамках реализации общегосударственных задач и политических потребностей населения, что определяет необходимость внесения элемента социально-политической ответственности должностных лиц государственной   службы, так как они осуществляют властные полномочия государства в пределах своей компетенции, а значит ¾ реализуют на практике конституционный принцип народовластия;
• государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью и требует от государственных служащих высокого уровня профессионализма и компетенции в их работе, а это предопределяет их профессионально-должностную ответственность;
• деятельность государственной гражданской службы связана с регулированием вопросов гражданского и хозяйственного свойства, и в случае их ненадлежащего решения может наступить ущерб интересам граждан, юридических лиц, общественных и иных организаций и т.п., что подразумевает юридическую ответственность как органов государственной службы, так и отдельных должностных лиц;
• деятельность государственной гражданской   службы как социально-управленческого института регламентируется не только правовыми, но и моральными нормами, что относится и к ее внешним взаимодействиям с социальной средой, и к внутренним вопросам социально-профессиональных отношений, а в итоге определяет моральную ответственность государственных служащих.