Государственная гражданская служба как социально-управленческий институт

Следует отметить, что  в соответствии с отводящейся  в современном обществе роли государственной гражданской службы как опосредующего и связующего звена между государством, гражданским обществом и гражданами возникает разветвленная система контроля ответственности государственных гражданских служащих со стороны институтов государства и гражданского общества, а также самодеятельных объединений граждан, их ассоциаций, различных религиозных, экологических, культурных и т.п. организаций, в совокупности представляющих общественное мнение.

Глава II.

Сущность и современное содержание понятия государственной гражданской службы как социально-управленческого института

Как уже отмечалось, государственную  гражданскую службу можно рассматривать  в различных формах ее объективной  реализации (по выполняемым функциям, по административно-организационным признакам и т.п.), а также по социально-субъектным и социально-организационным характеристикам. Комплексное рассмотрение позволяет выделить специфические, комбинированные формы проявления современного института государственной гражданской службы, в данном случае – ее функционирование в качестве важнейшего социально-управленческого института государства и общества. Но прежде необходимо определить основные институциональные признаки этого феномена социальной реальности, его происхождение и функциональные признаки.

В современном обществе пецифическими образованиями, обеспечивающими относительную устойчивость социальных связей и отношений в рамках социальной организации общества и государства являются социальные институты. Их происхождение, развитие и функционирование определяются какой-либо жизненно важной социальной необходимостью.

Сложные социальные (в  широком смысле этого понятия) системы  обретают устойчивость своих структур за счет формирования различных институтов, в том числе – социальных. Поэтому  для такой системы, как государственная гражданская служба социальный институт – это один из определяющих и формообразующих для других, функциональных, институтов компонент.

Сегодня существует множество определений социального института с расширенным социальным содержанием. Одни ученые определяют социальный институт как устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, норм, установок, регулирующих взаимодействие людей в определенной сфере жизнедеятельности и организующих их в систему ролей и статусов, другие - как организованную систему связей и социальных норм, которая объединяет значимые общественные ценности и процедуры, удовлетворяющие основным потребностям общества, третьи – как ценностно-нормативные комплексы, посредством которых направляются и контролируются действия людей в жизненно важных сферах – экономике, политике, культуре, семье и др. В.Д. Граждан подчеркивает, что в этих трех определениях в «сухом остатке» вычленяются правила и нормы, которые регулируют взаимодействие людей в определенной сфере жизнедеятельности⁵.

Для сферы  государственного управления важно, что  социальные институты являются крупномасштабными объединениями социальных статусов и ролей, особенно если речь идет о государстве. Внешне (формально) социальный институт выглядит как совокупность лиц, учреждений и организаций, снабженных определенными материальными средствами и осуществляющих конкретную социальную функцию. С содержательной стороны – это заданный набор целесообразно ориентированных стандартов поведения определенных лиц в конкретных ситуациях.

Таким образом, социальный институт есть определенная организация социальной деятельности, осуществляемая посредством стандартов поведения, возникновение и группировка которых в систему обусловлены содержанием решаемой этим институтом определенной задачи. Следовательно, социальный институт есть система юридических, моральных, организационных и других норм и правил, регулирующих деятельность людей в какой-либо определенной области. Каждый социальный институт характеризуется наличием цели деятельности, конкретными функциями, обеспечивающими ее достижение, набором социальных позиций и ролей, типичных для данной организации, а также системой санкций, обеспечивающих поощрение желаемого и подавление отклоняющегося поведения.

Социальный  институт, особенно государственный, обладает специфическими особенностями (признаками):

1. жестким и обязывающим типом регламентации, что обеспечивает регулярность, высокую предсказуемость и надежность функционирования социальных связей. Обязывающая сила социального института органично связана с социальным контролем, с санкциями, стимулирующими желательное поведение и препятствующими, удерживающими от нежелательного;
2. четким распределением функций, прав и обязанностей участников институционализированного взаимодействия. Конкретный человек должен выполнять свою функцию, а потому каждый другой имеет достаточно надежные и обоснованные ожидания в отношении его деятельности. В результате поведение личности в рамках социального института обладает большой предсказуемостью, а деятельность институтов – регулярностью, самовозобновляемостью;
3. обезличенностью требований к тому, кто включается в деятельность института, замещает выбывшего. Для того, чтобы занять место в институционализированных социальных связях, надо взять на себя определенные деперсонифицированные обязанности и права. Они представляют собой исторически отобранный, наиболее эффективный вариант поведения участников институционализированных социальных связей. Статус, ролевые ожидания предъявляются как предуказания (предустановления) социального института, общества в целом. Тем самым обеспечиваются относительная независимость функционирования социального института, его устойчивость и способность к самовозобновлению;
4. разделением труда и профессионализацией выполнения институционализированных функций. Для этого общество, государство должно осуществлять специальную подготовку людей с тем, чтобы они смогли выполнять свои профессиональные обязанности. Тем самым обеспечивается высокая эффективность институтов;
5. необходимостью материальной организации, обладающей необходимыми средствами и ресурсами. Для выполнения своих функций социальный институт должен иметь материальную основу, в рамках которой осуществляются управление и контроль за его деятельностью. Например, институт здравоохранения обладает такими учреждениями, как больницы, поликлиники, медицинские центры, женские консультации. Для их деятельности нужны ресурсы в виде помещений, медицинского оборудования, квалификации врачей, доверия со стороны клиентов и т.д.

Перечисленные признаки социального института  свидетельствуют о том, что именно в рамках института социальное взаимодействие как глубокое, сопряженное отношение между людьми по поводу того или иного предмета связи (образования, здоровья, труда, в том числе – управленческого, науки) приобретает регулярный, самовозобновляющийся, высококачественный характер. Что в сфере государственного управления особенно важно, так как здесь проявляется стык интересов и потребностей государства, общества и человека. В частности, из этого В.Д. Граждан выделяет содержательно-потребительские социальные институты, которые различаются по типу потребностей, которые они стремятся удовлетворить –экономические, политические, управленческие, правовые и другие институты.⁶

Социальные институты  взаимодействуют с социальной средой, в качестве которой выступают различные административные, экономические, организационные, культурные и другие отношения. Эти взаимодействия могут быть нормальными, но возможны и нарушения. Основой взаимодействия служит реализация главной функции социального института – удовлетворение конкретных социальных потребностей. Протекающие в обществе процессы постоянно изменяют данные потребности индивидов и персонифицируемых ими социальных общностей (групп, слоев, классов), а потому меняется и характер взаимодействия социальных институтов с обществом.

В процессе общественного  развития появляются новые институты. Они формируются на базе новых потребностей, а, следовательно, целей и норм, объединяющих людей в какие-либо группы и организации, имеющие в своей структуре определенную систему ролей и статусов. Это происходит в процессе институционализации, то есть определения и закрепления социальных норм и правил, статусов и ролей в организациях, рассчитанный на удовлетворение человеческих потребностей за счет деятельности в определенных сферах. Она означает закрепление практики или области общественных отношений в виде государственного закона или принятого нравственного и другого правила, замену спонтанных и эпизодических действий на предсказуемое поведение, которое ожидается, моделируется, регулируется.

Складывающаяся система  статусов и ролей приводит к дифференциации участников на руководителей и руководимых, появлению устойчивых лидеров, которые оформляются официально, согласно принятому порядку (например, выбираются или назначаются). Современное общество без институционализации существовать не может. Институты выступают опорными механизмами общественного порядка, теми строительными лесами, на которых держится социальный мир⁷.

В социальной жизни институционализация представляет собой восхождение, укрепление складывающейся профессиональной практики до уровня стабильных форм (институтов), нормативное определение статуса участвовавших в этом лиц, обрастание организационной инфраструктурой и материальными ресурсами в виде различных (по видам деятельности и социальной практики) предприятий, организаций и учреждений, в том числе в свере государственной власти и управления.

Государственная гражданская  служба несомненно имеет с профессионально-деятельностной точки зрения все необходимые институтиональные признаки. Государственная служба как система базируется на принципе замещения профессионально подготовленными к выполнению управленческих функций членами общества должностей, входящих в Реестр государственных должностей Российской Федерации. Согласно упомянутому Закону Российской Федерации «Об основах   государственной гражданской службы РФ», под государственной службой понимается «профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов» (ст. 2 п.1). Соответственно, государственный служащий – это «гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной гражданской службы» (ст. 3 п. 1).

В этих положениях Закона отражается основная особенность государственной гражданской службы:

• во-первых, по отношению к обществу она выступает властной структурой, институтом государства;
• во-вторых, она представляет собой четко определенный и классифицированный по должностям (см. Закон, ст.6) профессиональный слой служащих граждан государства и членов общества;
• в-третьих, по характеру и направленности большинства функциональных задач она может рассматриваться как социальный институт, связующий гражданское общество и правовое государство и опосредующий отношения членов общества с государством и его органами.

Как властная структура, государственная служба реализует потребности общества в управлении, но в её компетенцию не входят такие элементы власти, как выработка политической и идеологической доктрины, относящаяся к компетенции политических институтов государства и общества. Хотя влияние на политический процесс государственная служба оказывает - опосредованно, через участие в политическом процессе самих её служащих - членов общества и граждан государства.

Поэтому поведение такой  большой общественной группы, как государственные гражданские служащие, которую некоторые авторы наделяют стратификационными чертами, имеет большое общественное значение, а в соотнесении с властными возможностями этих служащих и потенциями формирования у них корпоративного поведения - и стратегическое значение для общества и государства.

Несомненно, что государственные гражданские служащие, представляющие собой определенную социальную группу общества, являются носителями собственного самосознания, которое формируется и изменяется по мере развития института государственной гражданской службы. Поэтому для общества имеет большое значение, в какой степени их самосознание отражает потребности общества и роль и место государственной службы в их удовлетворении.

Таким образом, выявляется определенная зависимость: государство, стремящееся реализовать цели и потребности гражданского общества, должно создать особый институт обеспечения управления - государственную службу, и при этом трансформироваться в правовое государство. А общество должно создать условия и механизмы регулирования деятельности этой службы - к ним можно отнести социально-экономические, социально-правовые (с точки зрения защиты прав государственных служащих), социально-этические механизмы воздействия на этих служащих и такого же характера формы их общественной поддержки и стимулирования (например, повышение общественного признания и статуса государственного служащего в общественном сознании).

Государственная служба в развитом обществе уже не может  зависеть только от государства, так как ее «живое наполнение» -  государственные гражданские служащие не обособляются от гражданского общества, являются его активными субъектами жизнедеятельности, их личное благополучие в значительной степени связано с благополучием общественным, а свою работу они рассматривают в качестве основного законного источника доходов и способа реализации своих способностей и карьерных устремлений, точно так же, как и большинство других членов общества - граждан государства. Однако в силу специфики их положения поведение этих служащих более регламентировано законодательством и они находятся под более пристальным общественным наблюдением.

Организация государственной гражданской службы по принципу профессиональной деятельности дает основание выделять её служащих в обособленную профессиональную группу общества, члены которой имеют определяемые общественной необходимостью права, обязанности и вытекающие из их положения в обществе ограничения, фиксируемые законодательно. Профессиональное положение государственного служащего вытекает из характера современных демократических отношений гражданского общества и правового государства: госслужащий работает по найму у государства (с точки зрения субъектных отношений работника и работодателя), а государство, в своем правовом статусе, служит обществу. Таким образом, государственную службу можно рассматривать как институт государственного менеджмента, удовлетворяющего потребности общества в управлении, а государственных гражданских служащих - как социальную группу профессиональных менеджеров.