Государственная гражданская служба как социально-управленческий институт

• соответствие системным требованиям организации государственного управления;
• соответствие функциональным требованиям по выполнению полномочий органов государственной власти в области управления общественными процессами;
• организационную достаточность в осуществлении управленческой деятельности;
• необходимый уровень легитимности в общественном сознании, обеспечивающий соответствующую степень управленческого авторитета;
• степень соответствия собственной институционализации современным мировым стандартам в области управления.

Основываясь на выделенных параметрах, можно сформулировать ряд  критериев, определяющих эффективность  функционирования государственной гражданской службы в качестве социально-управленческого института:

• чёткость определения цели деятельности, объёма выполняемых функций;
• рациональность разделения труда и оптимальность его организации; достаточная деперсонализация действий и объективизация функций;
• признанность и престиж, какими он обладает по мнению всего населения или его большей части;
• степень бесконфликтности его структурного включения в глобальную систему институтов;
• уровень соответствия международным стандартам и рамкам цивилизованного мирового сообщества.

На данный момент представляется весьма проблематичным окончательно сформировать основные позиции и предложить завершенную и целостную систему показателей социальной эффективности работы государственной гражданской службы. Однако отметим, что применительно к её проблеме демократизации такой показатель имеется. Им выступает, по мнению многих современных учёных, доверие и готовность к сотрудничеству и диалогу граждан и их объединений со структурами государственной гражданской службы. В частности, В.А. Столярова считает: «При определении показателей эффективности труда государственных служащих заслуживает развития и идея разработки и применения в системе стимулирования госслужащих социальных стандартов как инструмента измерения степени социальной защищенности населения, различных социальных групп, конкретного человека».⁹

Надо сказать, что в  свете произошедших изменений в системе государственной гражданской службы всё большее значение приобретают социальные факторы её эффективности, такие, как:

1.«качество» кадров  государственной гражданской службы, характеризуемое  профессиональной подготовленностью и компетенцией, уровнем специального управленческого образования и т.п.;

2.морально-психологические  и этические качества государственных гражданских служащих, определяющие принципы их личного и корпоративного поведения и в служебном, и в социально-бытовом аспектах;

3.личные гражданские  качества государственных гражданских  служащих и их служебно-гражданские ориентации, готовность и способность осознавать свое место в обществе и свои задачи в системе управления им и т.д.

Государственная гражданская  служба в гораздо большей мере, чем другие звенья системы государственного управления, испытывает трудности организационного характера, так как наиболее приближена к реальной экономической и социальной действительности. По отношению к системе государственного управления каждый отдельный её орган несёт ответственность за выработку управленческих решений, входящих в его компетенцию. На внутриорганизационном уровне деятельность государственного органа структурируется по следующим направлениям, обеспечивающим эффективность и результативность работы:

• информационно-аналитическое, обеспечивающее информационное сопровождение управленческой деятельности;
• организационно-техническое, регламентирующее порядок и процедуры исполнения возложенных на органы государственного управления;
• контрольно-исполнительское, обеспечивающее внутренний контроль исполнения принятых решений и качество выполнения функциональных обязанностей;
• планово-организационное, определяющее исполнительские задачи на предстоящие периоды, исходя из общих системных целей, достигнутых результатов и перспектив развития.

От того, насколько  успешно выполняется работа по этим направлениям, зависит эффективность деятельность государственного органа, способность его кадрового корпуса (государственных гражданских служащих) непосредственно осуществлять управленческий процесс в рамках, отнесённых в компетенцию этого органа функций.

Эффективность государственной  гражданской службы во многом зависит от уровня подготовки кадров, которые заняты в государственной гражданской службе, а также тех, кто осуществляет разработку федеральных и нормативных правовых актов и соответствующих актов субъектов Федерации, касающиеся государственного управления.

Современный аппарат  органов государственной власти большинства субъектов федерации, укомплектованный в большой мере за счёт работников с непрофильным относительно задач государственного управления образованием, оказывается не готовым к решению специфических задач, стоящих перед ним как органом управления. Не всегда помогает и практический опыт, который зачастую только снижает реальный профессиональный потенциал государственной гражданской службы, и вместо системных задач повышения профессиональных знаний и компетенции выводит на первый план задачи перепрофилирования базовых знаний государственных гражданских служащих. Таким образом, при явном дефиците специально подготовленных кадров государственной гражданской службы на первый план выходят потребности в знаниях, способствующих ликвидации профессиональных «пробелов».

Весьма важным является также создание единой системы отбора, продвижения, подготовки и переподготовки, профессионального роста государственных гражданских служащих, что обусловлено быстро возрастающими требования к персоналу управления.

Однако нельзя забывать и о социальных проблемах, так как углубление кризисных явлений напрямую отражается на социальной составляющей бытия человека, что обуславливает социальную природу противоречий между гражданским обществом и государством.

Нынешняя система реализации принципа профессионализма и компетентности требует совершенствования, так как она ещё не позволяет тесно связать обучение государственных гражданских служащих с прохождением службы, планированием их карьеры, оценкой качества труда, присвоением классного чина и пр. Это ослабляет у служащих стимулы к повышению уровня профессионализма и компетентности.

Повышение эффективности деятельности государственной гражданской службы в современных условиях невозможно без повышения профессиональной подготовленности государственных гражданских служащих, овладения ими знаниями по специальностям в области управления, а также повышения компетенции по широкому кругу вопросов социального характера.

Государственная гражданская  служба – это не только особый вид  организации субъекта государственной власти, но и определенная система взаимоотношений государственных гражданских служащих по поводу исполнения ими своих обязанностей. Взаимоотношения проявляются в различных плоскостях:

• между государственными гражданскими служащими и государством;
• между государственными гражданскими служащими по линии подчиненности, соподчиненности, координации и т.п.;
• между государственными гражданскими служащими определенных органов и ветвей власти и обществом;
• между отдельными государственными гражданскими служащими и гражданами.

Все эти взаимоотношения  обусловлены участием государственных  гражданских служащих в процессе управления, а сами служащие представляют собой персонифицированное, личностное выражение носителей субъектных качеств, реализующих функции и полномочия (в пределах своей компетенции) органа государственной власти. По своему характеру перечисленные взаимоотношения выходят за рамки узкой регламентации нормами служебного права и представляют собой особого рода социальные отношения по поводу выполнения государственным гражданским служащим своих служебных обязанностей.

С этой точки зрения, необходимо рассматривать в качестве социального фактора эффективности системы государственной гражданской службы именно морально-психологические и этические качества служащих.

Действительно, сложность  современных управленческих задач, выполняемых государственной гражданской службой, их «вплетенность» в реальное пространство жизнедеятельности людей и взаимодействия с гражданским обществом, определяют повышенные требования к персоналу государственной гражданской службы не только с профессионально-квалификационной, но и с социально-психологической, этической, культурно-нравственной позиции. Это может проявляться в:

1. формализованном виде – инструкции, должностные обязанности, различные нормативные документы, регламентирующие поведение государственного гражданского служащего;

2. неформализованном виде – в традициях, нормах морали, служебной этики и т.п.

Морально-нравственная составляющая регламентации деятельности государственного гражданского служащего является очень сложной характеристикой, поскольку сущность личности государственного гражданского служащего гораздо шире его профессиональных обязанностей и интересов.

Между тем в обыденном  сознании населения часто именно нравственные качества представителей государственной гражданской службы определяют отношение к оценке работы органа государственной власти в целом, а профессиональные и деловые качества учитываются слабее в силу незнания населением всей специфики деятельности этих органов и их должностных лиц.

Все это вместе взятое в большой степени влияет на конфликтогенность отношений общества и государства и приводит к появлению новых противоречий между ними. Поэтому сегодня как никогда актуальны исследования по проблемам служебной этики, действия норм морали в среде государственных гражданских служащих.

Ряд таких исследований проведенных коллективом кафедры  государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ показал, что в своем большинстве население не очень высоко оценивает развитие нравственных качеств у государственных гражданских служащих.

Среди основных причины  деформаций в поведении и морально-нравственном облике некоторой части госслужащих  были определены

слабая правовая база, падение нравственности, неудовлетворительные материальные условия, отсутствие должной требовательности, низкий культурный уровень людей, негативное влияние СМИ и др.

Таким образом, морально-этические нормы в большей степени влияют на формирование «профессионального лица» госслужащего, чем на его должностные поступки. И это может иметь достаточно серьезные последствия для всей системы государственной гражданской службы, так как показывает недостаточную эффективность действующих в среде служащих неформализованных принципов морально-этического регулирования служебного поведения.

В этой связи становится актуальным вопрос о введении определённого нормативного регулятора поведения государственных гражданских служащих, основанного на обязательном соблюдении особых этических принципов. Таким регулятором может стать так называемый «Этический кодекс государственного служащего», проблема введения которого уже длительное время обсуждается учеными и самими служащими.

Неэтичному поведению государственных гражданских служащих способствуют факторы недостаточной правовой организованности пространства деятельности государственной гражданской службы и общее падение нравственности в обществе.

Это ещё раз подтверждает вывод о том, что государственная  гражданская служба по своему характеру и назначению является связующим звеном между государством и гражданским обществом. При этом на неё в равной степени действуют системные противоречия, возникающие как в государстве (системным элементом которого она является), так и в гражданском обществе, в которое она частично интегрирована как социальный институт.

Соответственно, такое  положение государственной гражданской  службы в системе взаимоотношений  государства и гражданского общества выдвигает особые требования к государственным гражданским служащим, связанные с усилением не только их личностных профессиональных и морально-этических качеств, но и их гражданских позиций и по отношению к обществу, и по отношению к государству.

Положение государственной  гражданской службы в системе взаимоотношений государства и общества, а также особый социальный статус госслужащего определяют специфические требования и повышенное внимание к служебно-гражданским качествам государственных гражданских служащих, что обусловливается двумя обстоятельствами.

Во-первых, государственный  гражданский служащий по закону имеет особые обязанности, связанные с его служебным положением и затрагивающие интересы и государства, и его граждан одновременно.

Во-вторых, государственный  гражданский служащий непосредственно участвует как частное лицо в процессах формирования структур гражданского общества, т.е. сохраняет свою гражданскую природу, остается гражданином.

В силу отмеченной специфики  положения государственного гражданского служащего, вопросы его гражданственности и гражданской ответственности и их влияние на эффективность деятельности всей системы государственной гражданской службы, несомненно определяют очень многое во взаимоотношении государства и общества на современном этапе развития.

Одной из наиболее распространенных и устойчивых форм незаконных и безнравственных действий государственных служащих в современных российских условиях является взяточничество. Главная опасность этого явления заключается в том, что в нем участвуют две стороны ¾ государственные служащие, получающие незаконное вознаграждение за услуги, которые в большинстве случаев прямо входят в сферу их профессиональной компетенции, и граждане, пытающиеся любыми средствами получить желаемый для них результат. При этом последние далеко не всегда преследуют законные цели. В результате взяточничество уже давно перестало быть узкопрофессиональной проблемой государственной службы и перешло в разряд общественно опасного явления.