Государственная гражданская служба как социально-управленческий институт

В качестве социального  института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, что выражается в различных правовых и организационных аспектах. В ней реализуется деятельностная сторона всех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, так как она объединяет в общегосударственном нормативно-правовом пространстве исполнение властных полномочий всех государственных и местных  органов и распределяет компетенцию и ответственность за их реализацию по государственным должностям. Поэтому в государственной службе сконцентрированы все основные виды правоотношений, например, между её служащими и государством, или гражданами государства, а также между структурами государственной гражданской службы, её служащими - и структурами самоорганизации гражданского общества. В этом отношении эту службу можно рассматривать как социальный институт, не только управляющий жизнедеятельностью граждан государства, организующего социальную базу общества, но и производящий определенные социальные услуги государственного характера.

Важнейшим принципом организации государственной гражданской службы, в котором законодательно закрепляется ее место и роль в структуре отношений «общество - государство», является верховенство Конституции и законов РФ при исполнении её служащими своих должностных обязанностей и «приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных гражданских служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина».

Основная цель государственной гражданской службы - эффективная реализация властных полномочий государства посредством вовлечения в сферу государственной деятельности профессионально компетентных работников. Среди других наиболее важных её целей сегодня наиболее заметна и значима такая, как выполнение конституционных, то есть определенных общественным волеизъявлением, установок на создание устойчивых структур правового по сущности и социального по направленности государства. И здесь проявляется одна из главных на современном этапе развития российского общества функция государственной гражданской службы: развивать и регулировать на правовых основах отношения между государством и обществом, между государством и его гражданами.

Современная система  государственной гражданской службы представляет собой особый институт государственного управления, реализующий часть функции правового социального государства. По своему содержанию и характеру этих функций государственная служба стоит вне политических партий. Этот принцип заложен в её организационную и правовую основу. С другой стороны, в структуре властных отношений в обществе государственная служба - это основное звено управления и организации, поэтому полностью оторванной от политики она быть не может. Отношение этой службы к обществу и государству, вследствие такого положения, становится наиболее актуальным с закреплением норм гражданского общества и правового государства.

Такое положение государственной гражданской службы определяется рядом факторов, наиболее существенные из которых:

• государственная служба может рассматриваться как самостоятельный социальный институт (по характеру выполняемых задач), который интегрирован в «живую ткань» общества;
• эта служба в большей степени, чем другие институты управления, дистанцирована от политики, а значит, и от противоречий между гражданским обществом и государством;
• государственные гражданские служащие являются носителями социально-психологических качеств не только как профессиональные управленцы, но и как члены гражданского общества, в которое они интегрированы как реальные субъекты жизнедеятельности.

Система государственной гражданской службы сегодня фактически является основным организационным компонентом государственного управления, в первую очередь, федерального и регионального уровня. То, что государственная служба призвана способствовать разрешению существующих и возникающих противоречий между обществом и государством, особенно в современный период становления гражданского общества в России, выводит на первый план общественного звучания многие вопросы совершенствования и всей системы государственного и местного управления, и самой государственной гражданской службы в том числе.

Государственная служба представляет сегодня достаточно сложное  организационное образование, структурно разделенное по трем основным составляющим государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Каждое направление этой службы имеет свою собственную структуру властной «вертикали» и уровни соподчиненности и координации. Соответственно, формирование каждого направления имеет свои особенности и историю становления. Но существуют и общие основания, позволяющие сводить все три независимых направления в единую систему государственной гражданской службы.

Для всех направлений  деятельности государственной гражданской службы характерно функциональное строение по уровням федерального, регионального и местного территориального управления и особый характер отношений с политико-административными органами власти. Кстати, в этих отношениях нет достаточной определенности и, как указывают некоторые авторы, зачастую политические должности, особенно на уровне высших эшелонов государственного федерального и регионального управления, входят в структуру должностей государственной гражданской службы.

В системе государственной гражданской службы за последние годы произошли существенные институциональные изменения, выводящие в ряд основных факторов эффективности работы государственной гражданской службы вместе с чисто организационными (структурными и т.п.) и социальные факторы, такие как:

• качественный состав кадров государственной гражданской службы по признакам профессиональной подготовленности и компетенции, уровню специального управленческого образования и т.п.;
• морально-психологические и этические качества государственных гражданских служащих, определяющие принципы их личного и корпоративного поведения в чисто служебном аспекте и, что не менее важно, так как влияет на формирование профессиональных ожиданий госслужащих, - в социально-бытовом;
• личные гражданские качества государственных гражданских служащих и их служебно-гражданские  ориентации, готовность и способность руководствоваться во всем Законом, осознавать свое место в обществе и свои задачи в системе управления обществом, преодолевать негативные тенденции (в том числе и на собственном личностном уровне) в процессе становления современной системы государственного управления, таких как коррумпированность, создание своего рода «альянсов» между властными структурами и реальными объектами квазигражданского и т.п. происхождения и т.д.

Эти социальные факторы обеспечения эффективности работы государственной гражданской службы определяют в значительной мере и характер субъектно-объектных отношений в процессе развития государственности и становления гражданского общества в России:

• во-первых, на уровне формирования особого типа личности госслужащего как профессионального работника-управленца, осознающего и воспринимающего современные задачи управления и соотносящего их с задачами общественного развития;
• во-вторых, на уровне формирования особого социального слоя, социальной группы государственных гражданских служащих и их интеграции в общественный процесс с выделением их особой роли и значимости в жизни общества;
• в-третьих, на уровне совершенствования всей совокупности общественных отношений и отношений управления как части организационного процесса в частности, что и является основной общественной функцией государственной гражданской службы, рассматриваемой и как специфический социально-управленческий институт, и как инструмент согласования и разрешения противоречий между гражданскими и государственными структурами.

Учитывая долговременный характер потребностей общества в развитии государства как эффективного субъекта управления, основополагающими свойствами государственной гражданской службы как социального, и, прежде всего, социально-управленческого по своим функциям, института являются стабильность, устойчивость и перманентность. В связи с этим важен её анализ с точки зрения норм, традиций, правил, регулирующих деятельность и поведение служащих. Как совокупность людей, государственные гражданские служащие образуют социальную группу, отличающуюся рядом особенностей, а именно: достаточно высоким уровнем организованности и образованности; доступом к управленческой информации и ресурсам государственных органов власти и управления; благоприятными условиями для самоутверждения и самореализации и др.

Кроме того, государственная гражданская служба выступает элементом общественной структуры и субъектом управления, в силу чего мы можем выделить ряд особенностей, присущих ей как социально-управленческому институту.

Во-первых, она представляет только свойственную ей сферу профессиональной управленческой деятельности, направленную своим содержанием, формами и методами на обеспечение исполнения полномочий органов государственного управления.

Во-вторых, основное предназначение государственной гражданской службы – это защита прав и интересов граждан, к которому обязывает её положение как связующего звена между государством и гражданином.

В-третьих, понятие «государственная гражданская служба» как общественное явление значительно шире, чем просто деятельность государственных гражданских служащих. В это понятие вкладывается смысл и как своеобразной формы отражения общественных связей и отношений, и как показатель степени гуманности, человечности, существующих в обществе порядков и пр. Понимание государственной гражданской службы как социального института является существенным шагом вперёд в сравнении с её пониманием как «профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий органов государственного управления».

В-четвертых, государственная гражданская служба не просто отражает общественные связи и отношения, а имеет социальную ориентацию, направленную на приближение конституционного идеала правового, демократического государства к объективной реальности.

И, наконец, в-пятых, государственная гражданская служба является не только правовой, но ещё и этической системой. Посредством формирования правосознание граждан, она выступает и носителем моральных ценностей, ориентирует государственных гражданских служащих и граждан на сознательное выполнение управленческих решений, на соблюдение моральных норм, правил человеческого общежития и пр.⁸

Эффективность государственной гражданской службы как социального института во многом зависит от того, как формируется её кадровый состав. В любом виде деятельности качественный отбор высококвалифицированных кадров возможен только при условиях высокого общественного престижа профессии, стабильного и высокого социального статуса, хорошо отрегулированной системы мотивации (материальное стимулирование, социальная защищённость, карьерный и социально-статусный рост и пр.).

К сожалению, в современной государственной гражданской службе как социальном институте еще мало условий для самоорганизации и самореализации служащих, раскрытия и обогащения их творческого потенциала. Современное положение государственного гражданского служащего по целому ряду позиций не является привлекательным в общественном сознании, что отражается как на общем престиже профессии, так и на сужении социальной базы формирования кадрового корпуса государственной гражданской службы.

Глава III.

Пути повышения  эффективности 

государственной гражданской службы как

социально-управленческого  института в современных 

российских условиях

Особую остроту в  последнее время приобрела проблема выбора дальнейшего направления развития реформы государственной гражданской службы в Российской Федерации.

Целью реформирования государственной  гражданской службы должно стать  формирование действительно эффективной  организации, сочетающей в себе достоинства веберовской модели и модели современной государственной гражданской службы, основанной на новых политических, информационных и управленческих технологиях в условиях формирования правового государства и гражданского общества.

Для достижения этой цели, необходимо выбрать и обосновать с научной точки зрения такую модель государственной гражданской службы, которая бы действительно соответствовала образу мыслей и поведению российских граждан, их менталитету, сложившейся структуры общественных, государственных и местных институтов.

Выбранная модель государственной  гражданской службы обусловливает первостепенность формирования нормативно-законодательной базы, позволяющей государственной гражданской службе обрести реальный статус как профессиональному, правовому и социальному институту, со своими целями, функциями, организацией, механизмами функционирования и управления. Для этого необходимо сформировать обоснованные принципы, элементы взаимосвязи государственной гражданской службы с другими структурами как государства, так и гражданского общества. Это решающим образом отразится на возможностях и перспективах развития государственной гражданской службы России в целом.

При этом возникает необходимость  в согласованной системе правовых и нормативных актов по всем уровням и видам государственной гражданской службы. С одной стороны, важно определить права, обязанности, ограничения и ответственность государственных гражданских служащих, а с другой –  обозначить социально-экономические условия и гарантии их службы. Необходимо законодательно закрепить принципы её взаимоотношений с общественностью.

Кроме того, существует насущная потребность в разработке и внедрении в практику критериев её социальной эффективности, нацеленности на результат, на принесение реальной пользы обществу и гражданам.

При выделении критериев  оценки эффективности государственной гражданской службы как социально-управленческого института, прежде всего нужно определить, какие оцениваемые параметры следует признать наиболее существенными для этого. К ним можно отнести: