Становление системы государственного регулирования страхового рынка в Российской Федерации

Включение страховых медицинских  организаций в систему перераспределения  средств по линии ОМС дало серьезный  толчок развитию страхового дела, послужило  хорошим стимулом и источником финансовых ресурсов для развертывания смежных  видов страхового бизнеса, в особенности  добровольного медицинского страхования. На рассматриваемом этапе не было жесткого требования к специализации  страховых медицинских организаций, многие компании, имея временные лицензии на ОМС, успешно совмещали его  с другими видами личного и  имущественного страхования. Многие сегодняшние  лидеры страхового рынка начинали именно таким образом, работа по ОМС позволила  сформировать им свое поле деятельности, положительный имидж и круг деловых  партнеров. Впоследствии, когда временные  лицензии стали заменяться на постоянные, причем в новом режиме (владелец лицензии на ОМС мог совмещать  его только с ДМС), эти лидирующие компании перепрофилировались на добровольные виды страхования, создав для работы по ОМС дочерние компании, и тем  самым вписались в требования по специализации, не утратив своих  ниш на рынке.

Российская система государственного регулирования страхового рынка  в целом формировалась с некоторым  запаздыванием по сравнению с  ростом самого рынка. Первоначально, пока новых страховых организаций  было немного, отставание системы государственного регулирования от потребностей рынка  было не так заметно. Однако в дальнейшем, по мере увеличения числа страховщиков и объема производимых ими операций, потребность в современных методах  регулирования становилась все  более острой. Уровень государственного участия в развитии страхового дела был значительно ниже, чем в  других секторах финансово-кредитной  системы, например, в банковском, где  государственные органы инициировали создание коммерческих банков, наполняли  их денежными ресурсами. Уже на этом этапе ощущался недостаток государственного внимания к страховому бизнесу.

До 1992 года регулированием страхового рынка занималось Министерство финансов. Оно, в частности, выдавало лицензии на страховую деятельность, вело регистрацию  страховщиков и государственный  реестр, выполняло другие минимально необходимые функции. Регулирование  допуска на рынок было чисто формальным, допускались все желающие. Практически  никаких мер в области регулирования  платежеспособности и финансовой устойчивости страховщиков не применялось, не было ни порядка формирования страховых  резервов, ни регламентации инвестиционной деятельности страховщиков, ни требований к организации перестрахования.

В ходе демонополизации страхования  государство в известной мере потеряло контроль над страховой  отраслью, что значительно осложнило  развитие рынка. Кроме того, "отдалению" государства от страхования способствовал  кризис советской системы госстраха, максимально проявившийся в отказе от компенсаций по своим обязательствам (речь идет о долгосрочных договорах  личного страхования, накопления граждан  по которым обесценились в результате либерализации цен 01.01.1992 года), подорвавшем доверие страхователей и к государству, и к страхованию. Поэтому понадобилось некоторое время, чтобы создать систему государственного регулирования страхования, подобную аналогичным системам в развитых странах.

Эта система включает три  составляющие: законодательство, регулирующее страхование; выполняющий регулирующие функции орган страхового надзора  и косвенные экономические регуляторы. Основы такой системы были заложены в 1992 году принятием ряда нормативных  актов, основным из которых следует  считать Закон РФ "О страховании". Как упоминалось выше, при формировании национальной российской системы государственного регулирования страхового рынка, исходя из особенностей российской правовой системы (континентальной), за образец  была принята, соответственно, континентальная  модель, точнее сказать, ее германский вариант как модель, наиболее близкая  России по правовым и экономическим  условиям. Разумеется система сформировалась не сразу, она складывалась постепенно, шаг за шагом расширяя и совершенствуя  методы регулирования страхования, однако на том этапе, о котором  мы говорим, введенная система была более чем прогрессивной. В условиях экономической нестабильности, когда  конъюнктура страхового рынка постоянно  менялась, эта система нуждалась  в непрерывном обновлении и адаптации  к изменившимся потребностям страхового рынка.

Этап демонополизации  окончательно завершился с принятием 27 ноября 1992 года Закона "О страховании", заложившего основы правового регулирования  страхового дела на ближайшие несколько  лет. Несколькими месяцами раньше Указом Президента от 10.02.92 г. № 133 в целях  обеспечения эффективного развития рынка страховых услуг, а также  защиты прав и интересов страхователей, страховщиков и государства была учреждена Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью (Росстрахнадзор). С ее функционированием  связан второй этап в истории современной  системы государственного регулирования  страхового рынка России - назовем  его этап экстенсивного роста.

На этом втором этапе наблюдался беспрецедентный в мировой истории  рост страхового рынка. Показатель числа  страховых компаний по состоянию  на 01.01.1996 г. достиг 2 745, а годовой  объем страховой премии по добровольному  страхованию - с 86,99 млрд. руб. за 1992 год  до 15 680,1 млрд. руб. за 1995 год, выплаты - соответственно с 29,2 млрд. руб. до 10 261,3 млрд. руб. Значительно  повысилась финансовая отдача страхового рынка, его ценность для потребителей страховых услуг: уровень выплат в 1992 году составлял в среднем (с  учетом обязательного страхования 33,8 %, а в 1995 году - 72,5 %. 9

Правда, доля страховой премии в ВВП росла не столь быстро, что не умаляет заслуг отечественных  страховщиков, сумевших за несколько  лет практически с нуля создать  рынок страховых услуг, предложение  которых с точки зрения одного только количества видов страхования  в десятки раз превысило "достижения" Госстраха. К началу 1996 года отечественное  страхование прошло в своем развитии путь, на который европейским страховщикам понадобилось почти 2 века. Однако вследствие такого поспешного роста, в регулировании  страховой отрасли были допущены некоторые перекосы и негативные явления, последствия многих из которых сказываются на развитии страхования и по сей день.

Не было эффективного механизма  регулирования структуры капитала в страховой отрасли. По данным Росстрахнадзора (1995 г.) средний размер уставного  капитала составлял 171 млн. руб., при  этом уставный капитал более 75 % страховщиков был от 2 до 50 млн. руб. Наличие большого числа компаний с малым уставным капиталом явно нельзя назвать положительной  тенденцией страхового рынка. С одной  стороны, на момент первоначального  накопления собственных средств  страховщиков, когда еще нет большого объема страховых резервов, приоритетное значение в оценке финансовых возможностей страховщика имеет уставный капитал. С другой, размеры уставных капиталов  российских страховщиков и способы  его финансирования далеко не всегда отвечали реальным потребностям для  работы на рынке: уставный капитал формировался по минимуму, лишь бы получить лицензию, и оплачивался при этом не только денежными средствами, но и различными видами имущества, вплоть до различных  имущественных прав и интеллектуальной собственности (причем оценку такого имущества  вправе был проводить по собственному усмотрению Совет директоров страхового общества), не говоря уже о разного  рода фиктивных схемах внесения уставного  капитала, когда по отчетности страховщик имел солидный уставный капитал, но реальных денег в его распоряжении не было. Разумеется, такие действия не способствовали наращиванию финансовой мощи страховщиков.

С точки зрения правового  регулирования, такие перекосы были изначально заложены в п. 2 Постановления  Верховного Совета "О введении в  действие Закона РФ "О страховании", определявшем минимальный размер уставного  капитала в размере 2 млн. неденоминированных рублей для страховщиков и 15 млн. руб. для перестраховочных организаций. Никакого механизма индексации размера  уставного капитала заложено не было, и величина его очень быстро обесценилась. Кроме того, законом не предусматривалось (в отличие от большинства развитых стран) требование вносить уставный капитал исключительно денежными  средствами и постоянно содержать  определенную его часть также  в виде денежных средств на текущем  счету.

Чтобы как-то исправить создавшееся  положение Росстрахнадзор ввел собственные  требования к размеру уставного  капитала и иных собственных средств. 10 При обращении страховой организации  за получением лицензии на проведение страховой деятельности оплаченный уставный капитал и иные собственные  средства страховой организации  должны были составлять в совокупности (в процентах от суммы страховой  премии, планируемой страховщиком на первом году деятельности):

по виду страховой деятельности: страхование жизни - 15%, но не менее 150 млн. рублей

по видам страховой  деятельности: страхование от несчастных случаев и болезней, медицинское  страхование, страхование средств  наземного транспорта, страхование  грузов, страхование гражданской  ответственности владельцев автотранспортных средств - 15%

по видам страховой  деятельности: страхование средств  воздушного транспорта, страхование  средств водного транспорта, страхование  других видов имущества, страхование  профессиональной ответственности, страхование ответственности за неисполнение обязательств - 25%

по видам страховой  деятельности: страхование финансовых рисков, страхование гражданской  ответственности предприятий источников повышенной опасности, страхование  иных видов гражданской ответственности - 30%

но не менее 250 млн. рублей по видам страховой деятельности: страхование средств воздушного транспорта, страхование средств  водного транспорта, страхование  финансовых рисков, страхование гражданской  ответственности перевозчика, страхование  гражданской ответственности предприятий - источников повышенной опасности, страхование  ответственности за неисполнение обязательств.

Поскольку планирование поступлений  страховой премии в России на практике никогда жестко не регулировалось и  выполнение этих планов не контролировалось (в отличие от Германии, откуда эта  мера регулирования была позаимствована), в качестве планируемой величины страховая компания могла заявить  абсолютно любую сумму без  последствий для себя, следовательно, ограничения, установленные в процентах, ничего для регулирования не давали. Ограничения по сумме, хотя и значительно  превышали установленные Законом 2 миллиона, но тоже оказались слишком  низкими и быстро обесценились в  результате инфляции.

Косвенных методов регулирования  размеров собственного капитала страховщиков на тот момент Росстрахнадзором предложено не было.

Следовательно, в этот период, с одной стороны, наблюдался резкий приток капитала в страховую отрасль. С другой стороны, состояние капитала страхового бизнеса и, следовательно, возможность страховщиков принимать  крупные риски на собственное  удержание, все же оставались неудовлетворительным по сравнению с уровнем развитых стран, при в целом пассивном  отношении к этой проблеме государственных  органов.

Не было выработано эффективных  методов регулирования видовой  структуры страхового рынка. Новые, недавно созданные страховые  организации были склонны к необоснованной специализации на "конъюнктурных" видах страхования, дающих "быстрые  деньги", но не способствующих стабильной работе в будущем. Для российских страховщиков того периода таких  видов страхования было три: страхование  ответственности заемщиков за непогашение  кредитов, страхование автотранспортных средств и "зарплатные" схемы  страхования жизни 

Страхование ответственности  заемщиков за непогашение кредитов как вид страхования возникло как чисто российское изобретение, тогда как во всем мире этот риск в таком виде не страхуется. Разумеется, страхование рисков при осуществлении  кредитной деятельности проводится и в развитых странах, но в других, более юридически и экономически обоснованных формах. В России расцвет  страхования ответственности заемщиков  за непогашение кредитов пришелся на 1993 год, когда ни страховщики, ни надзорные органы на имели достаточного опыта работы на рынке.

Впоследствии проведение этого вида страхования было запрещено, Росстрахнадзор обязал страховщиков прекратить операции по нему и сдать лицензии (точнее обменять их на новые, соответствующие  новой редакции Условий лицензирования). Однако к тому времени уже накопилось столько неисполненных обязательств, что шлейф судебных разбирательств по многим таким договорам тянулся  потом долгие годы. При всех негативных последствиях страхования заемщиков  нельзя не признать, что на рынок  в целом оно оказало и положительное  воздействие: многие страховщики, сколотив первоначальный капитал на страховании  заемщиков и приобретя необходимый  опыт работы, вовремя перепрофилировались  на другие виды страхования, и достигли значительных успехов на рынке.

Страхование автотранспортных средств, напротив, является нормальным видом страхования, проводимым во всех странах, в том числе и в  СССР в системе Госстраха. На рассматриваемом  этапе некоторые компании, при  благоприятных конкурентных условиях, активно расширяли деятельность по автотранспортному страхованию, но делали это односторонне, не придавая значения сбалансированности страхового портфеля. Кроме того, на рынке практически  отсутствовала инфраструктура по урегулированию убытков и предупреждению недобросовестного  поведения страхователей. В результате к тому времени, когда начались крупномасштабные выплаты, компании оказались к этому  не готовы ни в финансовом, ни в организационном  отношении. По такой схеме с конца 1995 г. стали приходить к банкротству  некоторые достаточно известные  страховые компании.