Становление системы государственного регулирования страхового рынка в Российской Федерации

 

Роль государства на данном рынке могла заключаться в  следующем: во-первых, на начальном  этапе следовало ввести требования по сбалансированности портфеля по транспортному  страхованию, как это делается, например, в Великобритании. Во-вторых, государственные  органы должны были содействовать развитию инфраструктуры автотранспортного  страхования, ведению информационных банков данных по автомобилям, подготовке кадров в области оценки ущерба и  т.п. В-третьих, следовало своевременно предусмотреть мягкие условия ухода  с рынка страховщиков-банкротов, с передачей их портфелей договоров  и действующих обязательств другим, более надежным компаниям.

 

"Зарплатные" схемы страхования  жизни специалисты часто также  относят к чисто российским  изобретениям, которые кроме нашей  страны не используются практически  больше нигде в мире. Однако  это совсем не так, во многих  странах, в частности, на французском  страховом рынке, также практикуются  налогосберегающие страховые технологии. Другое дело, что нигде в мире  такого рода схемы не составляют  настолько серьезную долю рынка.  А в России, в частности, по  оценке Директора Центра Никсона  П. Саундерса (со ссылкой на  данные компании "Ингосстрах"), доля фиктивных сделок на российском  страховом рынке составляет в  среднем 47%, при этом на "зарплатные" схемы приходится около 80% всего  страхования жизни, 35-40% страхования  ответственности и 15-20% страхования  имущества. 11

 

Первоначально, использование  страхования жизни сотрудников  для выплаты им заработной платы  с уходом от налогообложения было спровоцировано действовавшей до 1995 года системой налогообложения фонда  оплаты труда, действительно неэффективной  с точки зрения рыночных механизмов хозяйствования.

 

Однако и после отмены ограничений на фонд оплаты труда, и  после введения ряда нормативных  актов, делающих невыгодным прямое повторение таких схем, вплоть до сегодняшнего дня "зарплатные" схемы продолжают существовать, усложняться и совершенствоваться.

 

Корректировка "схем" шла  в том числе за счет вовлечения других участников (банковские учреждения) и других видов страхования (страхования  имущества, ответственности, перестрахования). Масштабы недополучения в результате их использования средств государственным  бюджетом и внебюджетными фондами  ежегодно составляют значительные суммы, что уже много лет крайне негативно  влияет на репутацию страхового сообщества перед лицом государства.

 

Поначалу государство  заняло неоднозначную позицию по отношению к проведению таких  схем. С одной стороны, надзорные  и налоговые органы открыто объявляли  о негативном отношении к таким  схемам, и принимали нормативные  акты, ограничивающие их проведение, к  чему большинство страховщиков очень  быстро адаптировались, внося корректировку  в свои схемы. С другой, хотя о "зарплатном" направлении деятельности многих конкретных страховщиков было всем известно, серьезные  попытки применить против них  какие-либо меры воздействия со стороны  государственных органов предпринимались  далеко не всегда.

 

Автор настоящей работы также  не имеет однозначной оценки данного  вида деятельности страховых организаций. С одной стороны, назвать эту  деятельность страхованием конечно  нельзя, так как отсутствует главная  функция страхования - рисковая. Вряд ли можно считать нормальной ситуацию, когда значительная часть деятельности страховщиков относится не к классическим видам страхования, а к псевдостраховым  схемам. Но с другой стороны, едва ли можно ожидать классических подходов от страховой системы, история которой - несколько лет, проходивших в  условиях макроэкономического спада  и при полном отсутствии государственной  поддержки страхового рынка. В той  степени, в какой деятельность по "зарплатным" схемам помогала страховщикам выжить и создавала базу для будущей  деятельности по традиционным и новым  видам страхования, она имела  и определенный положительный эффект.

 

Не было выработано эффективной  государственной политики в области  обязательного страхования. Рост объема страховой премии во многом определяется поступлениями по обязательным видам  страхования, что для развитых страховых  рынков вообще-то не характерно. В рассматриваемом  периоде сложилась тенденция  к росту доли обязательных видов  страхования, кроме того постоянно увеличивалось количество видов обязательного (государственного и негосударственного), а также "обязательно-добровольного" страхования. Однако нельзя сказать, что это имело положительный эффект на рынке, так как в большинстве развитых стран рост поступлений достигается за счет добровольного страхования, к тому же набор видов страхования, осуществляемых в обязательной форме, значительно отличается от российского

С целью упорядочить систему  обязательного страхования на рассматриваемом  этапе был принят ряд нормативных  актов в области обязательного  страхования, важнейшим из которых  является Указ Президента РФ от 6 апреля 1994 года N 667 "Об основных направлениях государственной политики в сфере  обязательного страхования". Эти  документы заложили основы системы  обязательного страхования, осуществляемого  силами коммерческих страховщиков. Помимо уже упоминавшегося выше обязательного  медицинского страхования, относящегося не столько к системе коммерческого  страхового рынка, сколько к системе  государственного социального страхования  и обеспечения, к концу рассматриваемого этапа в России действовали следующие  виды обязательного страхования:

 

обязательное страхование  пассажиров воздушного, железнодорожного, морского, внутреннего водного и  автомобильного транспорта

обязательное личное страхование  военнослужащих и военнообязанных  граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего  состава органов внутренних дел 

обязательное страхование  работников, занятых оказанием медицинской  помощи населению, проведении научных  исследований по проблемам вирусологии, на случай инфицирования вирусом  иммунодефицита человека при исполнении ими служебных обязанностей

обязательное личное страхование  сотрудников государственной налоговой  службы РФ

обязательное бесплатное личное страхование граждан, пострадавших от чернобыльской катастрофы, и лиц, командируемых в зоны с радиационным риском

и другие.

 

В этом перечне не было большинства  видов обязательного страхования, проводящихся в развитых странах: обязательное страхование гражданской ответственности  владельцев автотранспортных средств, обязательное страхование депозитов, обязательное страхование экологических  рисков, обязательное страхование некоторых  видов профессиональной ответственности  и др. Часть из этих общественно  необходимых видов обязательного  страхования впоследствии была введена  различными законами. Некоторые виды не введены до сих пор.

 

Страховые компании уже тогда  начали испытывать трудности с размещением  временно свободных средств. Из финансовых инструментов, вложения в которые  на тот момент были целесообразны  для страховщиков, можно назвать  только государственные ценные бумаги. Вложения в депозиты и векселя  ряда коммерческих банков оказались  для страховщиков слишком рискованными, так как крах коммерческого банка  становился источником потрясений и  для страхового рынка. Роль государственного регулирования заключалась здесь в том, чтобы не допускать слишком рискованной инвестиционной политики страховщиков. Этой цели служил ряд документов Росстрахнадзора, некоторые из них будут проанализированы ниже, в разделе, посвященном этому государственному органу

Для этапа экстенсивного  роста страхового рынка было характерно серьезное отставание уровня развития перестраховочного рынка от рынка  прямого страхования. Для этого  были объективная причина, заключавшаяся  в том, что в советской госстраховской системе потребности в перестраховании  не было. До начала 90-х гг. перестрахование  проводил только Ингосстрах, причем только по международным операциям. На рассматриваемом  этапе в ответ на возникшие  рыночные потребности, перестраховочный рынок начал расти, хотя и не так  быстро, как страховой. Регулирование  перестрахования на том этапе  было минимальным. Вследствие этого, а  также вследствие общей нестабильности рынка в сфере перестрахования  негласно установился принцип "взаимности" - равенства встречных денежных потоков  перестраховочной премии по входящему  и исходящему перестрахованию между  российскими партнерами. На раннем этапе жизни перестраховочного  рынка коммерческая сторона перестрахования (получение прибыли) доминировала над  задачей удовлетворения общественной потребности в перестраховочной защите и перераспределении рисков. Достаточно медленно развивались специализированные перестраховочные организации, перестрахование  осуществлялось в основном обычными страховыми компаниями между собой. Фактически, недостаток государственного регулирования в перестраховании  и отсутствие даже организационно-оформленного общественного саморегулирования  заменялся действием механизма  стихийного рынка, что не всегда отвечало интересам развития цивилизованного  перестраховочного рынка и повышения  уровня перестраховочной защиты, сбалансированности страховых портфелей и финансовой устойчивости страховщиков

Уже на том этапе (а конкретно - в июне 1994 года) были созданы юридические  предпосылки открытия российского  страхового рынка для иностранных  компаний. Решения в этой области  были приняты из политических соображений, относящихся к достижению совсем других экономических целей, без  учета потребностей страхового рынка, без участия представителей страховой  общественности и органов страхового надзора.

На начальном этапе  становления национального страхового рынка ему было крайне необходимо не только государственное регулирование, но и государственная поддержка. Это неоднократно отмечалась представителями  страхового сообщества и органов  страхового надзора, например в "Концепции  развития страхового рынка в России", рассмотренной на объединенном собрании Всероссийского Союза страховщиков и Страхового Союза России 18 ноября 1995 года. 12 Согласно Концепции, государственная  поддержка развития страхования  должна представлять систему решений, принимаемых на высшем уровне законодательной  и исполнительной власти Российской Федерации, в области стимулирования развития страхового рынка 

Недооценивалась роль косвенного (экономического) регулирования страхового рынка, в частности налоговых  регуляторов спроса на страховые  услуги. Государственная налоговая  политика, в которой страховой  рынок рассматривался, главным образом, как инструмент, используемый для  уклонения от налогов, и как возможный  скрытый резерв налоговых поступлений, не предусматривала никаких стимулов для развития страхования. Можно  даже сказать, что уже начиная  с того этапа, косвенное регулирование  использовалось не на пользу, а во вред страховой отрасли. Попытки решения фискальных задач государства за счет страховщиков были тормозом развития рынка

В области регулирования  спроса государством были потеряны рычаги регулирования его структуры. Как  следствие действия свободного рыночного  механизма, произошел резкий сдвиг  в сторону непропорционального  увеличения доли корпоративных клиентов и снижения доли физических лиц.

В период работы Госстраха  СССР премии, уплачиваемые физическими  лицами составляли большую часть  совокупных поступлений, чему в значительной мере способствовала стимулирующая  государственная политика. В результате демонополизации эта часть клиентов страховщиками была потеряна, что  усугубило затягивание вопроса  об индексации сбережений по накопительным  договорам страхования жизни  с Госстрахом.

 

Тем не менее, общественная потребность  в страховой защите физических лиц  объективно существует. Утрата имущества  и сбережений граждан, непредвиденные расходы на лечение, затраты на содержание семьи в случае смерти или нетрудоспособности кормильца - события, отражающиеся не только на имущественном положении конкретных граждан. Во всех этих случаях необходима страховая защита, причем в ней  заинтересован не только сам гражданин-носитель риска, но и общество в целом, так  как такие ущербы, оставшись некомпенсированными, могут послужить источником социальной напряженности, а брать их полностью  на себя в условиях рыночной экономики  государство не может. Следовательно, государство должно в данном случае стимулировать спрос населения  на приобретение страховых услуг, чего в рассматриваемом периоде сделано  не было.

 

Все вышеперечисленные проблемы государственного регулирования явились  следствием ускоренного экстенсивного  роста рынка и неравномерности  развития различных его участков. Таким образом, страховой рынок  на рассматриваемом этапе имел, с  одной стороны, определенные достижения, и с другой стороны, значительные проблемы, которые должны были решаться с участием государства.

 

Важную роль в регулировании  быстрорастущего, но нестабильного  молодого страхового рынка должен был  сыграть сильный орган страхового надзора. Эту роль предоставили Федеральной  службе России по надзору за страховой  деятельностью (Росстрахнадзор), созданной  как самостоятельный федеральный  орган исполнительной власти, подчиненный  Правительству РФ. На нее были возложены  задачи, связанные с регулированием страховой деятельности, которые  должны были решаться совместно с  Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономики  России, Государственной налоговой  службой РФ, Центральным Банком России.

 

В соответствии с Законом "О страховании", Росстрахнадзор выполнял следующие основные функции:

 

выдача страховщикам лицензий на осуществление страховой деятельности

ведение единого Государственного реестра страховщиков и объединений  страховщиков, а также реестра  страховых брокеров

контроль за обоснованностью  страховых тарифов и обеспечением платежеспособности страховщиков

установление правил формирования и размещения страховых резервов, показателей и форм учета страховых  операций и отчетности о страховой  деятельности

разработка нормативных  и методических документов по вопросам страховой деятельности, отнесенным Законом к компетенции Росстрахнадзора 

обобщение практики страховой  деятельности, разработка и представление  в установленном порядке предложений  по развитию и совершенствованию  законодательства РФ о страховании 

Законом РФ "О страховании" были определены также права Росстрахнадзора:

 

получать от страховщиков установленную отчетность о страховой  деятельности, информацию об их финансовом положении, получать необходимую для  выполнения возложенных на нее функций  информацию от предприятий, учреждений и организаций, в том числе  банков, а также от граждан 

производить проверки соблюдения страховщиками законодательства Российской Федерации о страховании и  достоверности представляемой ими  отчетности

при выявлении нарушений  страховщиками требований настоящего Закона давать им предписания по их устранению, а в случае невыполнения предписаний приостанавливать или  ограничивать действие лицензий этих страховщиков впредь до устранения выявленных нарушений либо принимать решения  об отзыве лицензий