Становление системы государственного регулирования страхового рынка в Российской Федерации

Требования, предъявляемые  к брокерам при их регистрации, были определены в таком документе, как "Временное положение о порядке  ведения реестра страховых брокеров, осуществляющих свою деятельность на территории Российской Федерации", утвержденном Приказом Росстрахнадзора  № 02-02/03 от 09.02.95 г. Регистрация в Росстрахнадзоре  предваряется регистрацией брокера  как юридического лице либо как частного предпринимателя. До начала своей деятельности брокер направляет в Росстрахнадзор заявление с приложением: для физических лиц - кратких сведений (фамилия, имя, отчество, паспортные данные, юридический адрес), Положения о страховом брокере (по форме Приложения №1 к "Временному положению"), нотариально заверенных копий документа об образовании и/или трудовой книжки, и свидетельства о регистрации в качестве предпринимателя; для юридических лиц - нотариально заверенные копии свидетельства о гос. регистрации, устава, сведения о размере уставного фонда (справка отделения банка об открытии счета и наличии средств) и сведения о руководителях. Департамент страхового надзора обязан в месячный срок рассмотреть документы страхового брокера и выдать ему Свидетельство о внесении в государственный реестр, либо направить мотивированный письменный отказ в регистрации.

В соответствии с "Временным  положением" и приложениями к  нему косвенно установлен ряд рекомендаций по брокерской деятельности, основные из которых: запрещение совмещения брокерской деятельности по страхованию с другими  видами деятельности (в том числе, страхованием), запрет брокеру на владение акциями страховой компании, запрет на учреждение брокерской организации  страховой организацией или ее сотрудником, запрет на совмещение физическим лицом  работы в страховой организации  и брокерской деятельности по страхованию. Установлены также специальные  требования к профессиональному  уровню брокеров - физических лиц и  руководителей брокерских организаций: наличие высшего образования  или среднего специального экономического или юридического образования при  стаже работы в области финансовой или страховой деятельности не менее 3-х лет. Однако механизма претворения  этих идей в жизнь и реального  контроля за исполнением не было разработано.

К недостаткам сложившейся  системы следует отнести то, что  в России отсутствовало (а точнее - отсутствует и по сей день) регулирование  текущей деятельности страховых  брокеров, принятое в ряде европейских  стран. Росстрахнадзор ограничивал  свое участие в судьбе брокера  выдачей ему свидетельства, а  затем брокер "выпадал" из сферы  внимания надзорных органов. Возможности  надзора контролировать и регулировать финансовое состояние брокера, соответствие его деятельности законодательству, выполнение обязательств перед клиентами, применение санкций за нарушения, а  также правовые рамки взаимоотношений  брокера со страховыми организациями, услуги которых он продает, механизмы  ответственности брокера и защиты прав брокера в законодательстве предусмотрены не были. Несмотря на несовершенство регулирования, страховые  брокеры в России не только появились, но и активно включились в страховые  правоотношения.

В заключение рассмотрения вопроса  о регулировании Росстрахнадзором допуска на страховой рынок его  участников следует отметить, что  ограничение допуска на рынок  согласно российскому законодательству распространялось только на страховые (перестраховочные) организации и  страховых брокеров, все остальные, например, страховые агенты, структуры-участники  урегулирования убытков и т.п. в  отличие от развитых стран допускались  на рынок без контроля органа страхового надзора, только в рамках их гражданско-правовых отношений с их контрагентами (страховщиками  или страхователями).

Перейдем к рассмотрению следующего направления деятельности Росстрахнадзора - применения санкций  к страховым организациям. Порядок  применения санкций определен "Положением о порядке дачи предписания, ограничения, приостановления и отзыва лицензии на осуществление страховой деятельности", утвержденным Приказом Федеральной  службы России по надзору за страховой  деятельности № 02-02./17 от 19.06.95 г. При  выявлении нарушений страховщиками  требований законодательства о страховании  Росстрахнадзор получил право применять  следующие санкции: предписание (письменное распоряжение Росстрахнадзора, обязывающее  страховщика в установленный  срок устранить выявленные нарушения); приостановление действия лицензии (запрет до устранения нарушений, установленных  в деятельности страховщика, заключать  новые договоры страхования и  продлевать действующие по всем видам  страховой деятельности (или видам  страхования), на которые выдана лицензия); ограничение действия лицензии (запрет до устранения нарушений, установленных  в деятельности страховщика, заключать  новые договоры страхования и  продлевать действующие по отдельным  видам страховой деятельности (или  видам страхования) или на определенной территории); отзыв лицензии (запрет на осуществление страховой деятельности, за исключением выполнения обязательств, принятых по действующим договорам  страхования).

Следующее, не менее важное направление работы Росстрахнадзора - это сбор, контроль и анализ отчетности страховых организаций. Росстрахнадзором были установлены следующие формы  отчетности: 1-С (квартальная), 1-СК (квартальная), 2-С (годовая), а также в обязательном порядке ежеквартально сдается  Баланс страховой организации и  приложения к нему. Сбор и контроль отчетности не являются исключительной прерогативой Росстрахнадзора. Страховщики  отчитываются не только перед Росстрахнадзором, формы отчетности сдаются ими  в органы государственной статистики и налоговые органы.

Прием отчетности первоначально  осуществлялся в документарной  форме, а затем был дополнен приемом  данных на магнитных носителях, что, с одной стороны, облегчало проверку и поиск ошибок в отчетности, а  с другой - облегчало обработку  данных и их дальнейшее использование  при анализе страхового рынка.

Прием отчетности относится  к контрольной, а не регулирующей деятельности Росстрахнадзора, поэтому  более подробно остановимся на рассмотрении порядка анализа отчетности и  публикации его результатов.

Особенностью и существенным недостатком российской практики являлось то, что надзорными органами при  работе с отчетностью страховщиков приоритетное внимание уделялось не столько анализу, сколько контролю, а в зарубежной практике основным является все-таки анализ. Анализ может  быть произведен по двум направлениям: анализ финансового состояния конкретной страховой компании (относится к  области микроэкономики, поэтому  не является предметом настоящего исследования) и анализ страхового рынка (имеет  самое непосредственное отношение  к регулированию, так как анализ позволяет выявить реакцию рынка на регулирующие воздействия, потребности в регулирующих мерах и т.п.)

В обеспечение принципа "гласности" в обязанности Росстрахнадзору  была вменена также регулярная публикация сведений о выданных, приостановленных, отозванных и восстановленных лицензиях  на проведение страховой деятельности с указанием наименований страховщиков, их юридического адреса, номера и даты выдачи (приостановления, отзыва, восстановления) лицензии. Кроме того, Росстрахнадзор может публиковать сведения о  зарегистрированных страховых брокерах, объединениях страховщиков и страховых  аудиторах.

Следующее важнейшее направление  деятельности Росстрахнадзора - это  государственное регулирование  финансовой устойчивости страховщиков. Состояние данного вопроса на рассматриваемом этапе было достаточно подробно рассмотрено в работах  В.А. Сухова 14, поэтому нет необходимости  повторно рассматривать данную проблему. Обозначим лишь кратко те основные аспекты нормативно-правового регулирования  финансовой устойчивости, которые потребуются  нам впоследствии при анализе  динамики законодательства на следующих  этапах.

За рассматриваемый период Росстрахнадзором был принят ряд  нормативных актов в области  регулирования финансовой устойчивости, важнейшими из которых, на наш взгляд, являются три:

"Правила формирования  страховых резервов по видам  страхования иным, чем страхование  жизни", утвержденные Приказом  Федеральной службы России по  надзору за страховой деятельности  № 02-02.04 от 18.03.94 г 

"Правила размещения  страховых резервов", утвержденные  Приказом Федеральной службы  России по надзору за страховой  деятельности № 02-02.06 от 14.03.95 г. 

"Инструкция о порядке  расчета нормативного соотношения  активов и обязательств страховщиков", утвержденная Приказом Федеральной  службы России по надзору за  страховой деятельности № 02-02/20 от 30.10.95 г 

Первый из них был принят в связи с инициированным Росстрахнадзором переходом российских страховщиков на систему технических резервов. До утверждения "Правил формирования страховых резервов" страховщики, включая Госстрах СССР, формировали  свои резервы по рисковым видам страхования  по принципу запасных фондов (часть  превышения взносов над выплатами  в благоприятный год резервировалась  для покрытия убытков в неблагоприятные  годы), что не соответствовало применяемой  по всех развитых странах системе  технических резервов и создавало  определенные трудности при оценке действующих обязательств страховой  организации, и соответственно, контроле ее финансового состояния и способности  выполнять эти обязательства. Переход  на систему технических резервов означал принятие зарубежных принципов  ведения страхового дела.

Согласно "Правилам", по видам страхования иным, чем страхование  жизни, страховщиками формируются  три обязательных резерва (Резерв незаработанной премии; Резерв заявленных, но неурегулированных  убытков; Резерв происшедших, но незаявленных убытков) и два дополнительных резерва (Резерв катастроф и Резерв колебаний  убыточности). Кроме того, было предусмотрено  формирование Резерва (фонда) предупредительных  мероприятий (РПМ), который по своей  сути не являлся техническим резервом, но был присоединен к ним из "политических" соображений (с  целью вывода отчислений страховщиков в РПМ из под налогообложения). Переход на систему технических  фактически заставил действующих страховщиков произвести оценку (переоценку) своих  резервов и действующих обязательств.

Регулирование процедуры  формирования страховщиками математических резервов по страхованию жизни было заложено в Инструктивном письме от 27 декабря 1994 года N 09/2-16р/02 "Разъяснения  о порядке формирования страховщиками  страховых резервов по страхованию  жизни по результатам деятельности за 1994 год" и в ряде других документов.

Второй по важности документ - "Правила размещения страховых  резервов", утвержденные Приказом Федеральной  службы России по надзору за страховой  деятельности № 02-02.06 от 14.03.95 г. - заложил  основы регулирования инвестиционной деятельности российских страховщиков. Особенностями данной редакции Правил были:

Правила предусматривали  одинаковый порядок размещения для  различных по своей экономической  сути резервов страховщиков: и технических  резервов по страхованию "не жизни", и РПМ (исключение - п.1.6. Правил), и  математических резервов по страхованию  жизни 

Правила жестко устанавливали  требование в обязательном порядке  размещать не менее 20 % по страхованию  жизни и не менее 10 % по остальным  видам в государственные ценные бумаги

Не менее 80 % страховых  резервов должно инвестироваться на территории России, а об инвестициях  за рубежом - соответственно не более 20 % - следовало сообщать в Росстрахнадзор с приложением документов, подтверждающих законность такой сделки. В Правилах не было определено ни порядка и  сроков такого сообщения, ни требований к составу и содержанию подтверждающих инвестиции документов, ни порядка  применения санкций за несообщение.

Требования по диверсификации инвестиций были установлены в виде шкалы по возрастанию показателя размера страховых резервов: до 600 млн. руб. -не менее 4-х объектов инвестиций, 600-1000 млн. руб. - не менее 6 объектов, свыше 1000 млн. руб. - не менее 8 объектов. Установление любых требований в сумме в  рублях было в начале 1995 года, в условиях высокой инфляции, по меньшей мере непродуманным 

Правилами была предусмотрена  система коэффициентов оценки (по ликвидности, возвратности и прибыльности вложений) для каждого из видов  активов. Самый высокий коэффициент  был присвоен государственным ценным бумагам (0,875), далее следовали средства на расчетном счете (0,675), квартиры (0,663), ценные бумаги (0,600), недвижимость (0,588), банковские вклады (депозиты) (0,550), валютные ценности (0,525), ценные бумаги субъектов  федерации и органов местного самоуправления (0,500) и права собственности в уставном капитале (0,125). На основе этих коэффициентов по формуле, указанной в Правилах, рассчитывается Норматив соответствия инвестиционной деятельности страховой компании в части размещения страховых резервов принципам возвратности, прибыльности и ликвидности, который должен быть не ниже 0,510 по долгосрочному страхованию жизни (рекомендуемая величина 0,680) и 0,490 (0,640) соответственно по остальным видам страхования

Поскольку методика расчета  коэффициентов опубликована не была, можно только догадываться, какие  причины повлияли на именно такое  ранжирование. Не понятно, во-первых, что  же все-таки показывает данный коэффициент - надежность вложений (что было бы вполне оправданно и соответствовало бы порядку, принятому за рубежом); или  это комплексный показатель, учитывающий  и риск, и доходность; или это  вообще собственная оценка Росстрахнадзора  целесообразности тех или иных вложений страховщиков. Нет объяснения, почему вложения в валютные ценности (при  тенденции устойчивого курсового  роста) определяются как менее предпочтительные, чем квартиры (при нестабильности цен, высокой зависимости от конъюнктуры  на квартирном рынке).

Во-вторых, нет коэффициентов  для ряда направлений, например, ссуд, выданных страхователям по долгосрочному  страхованию жизни, наличных денежных средств, долей перестраховщиков и  др.