Становление системы государственного регулирования страхового рынка в Российской Федерации

 

В-третьих, присутствует излишняя укрупненность группировки активов. Например, одно направление - "ценные бумаги". Они по своей экономической  сути, правовому статусу, группам  эмитентов, доходности, ликвидности  и т.п. настолько многообразны, что  представляется необоснованным применение к ним единого коэффициента, да еще такого, который ставит их на промежуточное место между средствами на расчетном счете, с одной стороны, и банковскими депозитами и валютными  ценностями, с другой стороны.

 

В-четвертых, в Правилах есть просто явные несоответствия провозглашенным  в них же принципам, например, диверсификации. В частности, страховщик, во исполнение п. 2.5. Правил хранящий 3 % средств резерва  по страхованию жизни на расчетном  счете, в части этих 3-х процентов "не дотягивает" до рекомендуемой  величины норматива, что естественно, может быть компенсировано за счет вложений в направления, имеющие  более высокий коэффициент, а  оно в данном случае только одно - государственные ценные бумаги, в  которые страховщик и без того обязан вложить 20 %. Налицо плохо замаскированное "стимулирование" предпочтения страховщиками  государственных ценных бумаг над  другими направлениями.

 

В целом Правила размещения резервов можно оценить как документ, безусловно, нужный и прогрессивный  для своего времени, так как регулирование  инвестиционной деятельности страховщиков на тот момент было крайне необходимым. Однако следует отметить и наличие  вышеупомянутых недостатков, существенно  осложнивших его дальнейшее использование.

 

В особенности это относится  к чрезмерному давлению на инвестиционные предпочтения страховщика в пользу государственных ценных бумаг. Конечно, предписание страховщикам покупать государственные ценные бумаги есть во всех развитых странах. Страховая  отрасль является так крупнейшим заимодавцем государства. Но там  государственные ценные бумаги считаются  безрисковыми и, соответственно, имеют  минимальную, но гарантированную доходность.

 

На рассматриваемом этапе  государственные ценные бумаги (в  частности ГКО) были действительно  доходным и привлекательным объектом инвестиций, но назвать их, по терминологии западных экономистов, безрисковыми было никак нельзя (так как отсутствовали 2 существенных признака - низкая по сравнению  со среднерыночной доходность и гарантированность  возврата средств). Напротив, ГКО имели  все признаки спекулятивных финансовых инструментов, несмотря на то, что эмитентом  их было государство. Большинство страховщиков охотно включилось в игру на ГКО, что  на рассматриваемом этапе было вполне оправдано и с юридической, и  с экономической точки зрения. Однако, считать эти инвестиции надежными (каковыми должны быть инвестиции страховщиков) даже тогда было проблематично. Государство  не имело реальных источников покрытия долга, относящихся не к новым  внутренним и внешним заимствованиям, а к налогам и сборам с национальных налогоплательщиков, доходам от государственных  предприятий, экспортных операций и  т.п. Еще в 1995 году многие аналитики  предупреждали, что ГКО - "финансовая пирамида", но тогда на это никто  не обращал внимания.

 

Таким образом, на рассматриваемом  этапе были заложены основы регулирования  инвестиционной деятельности страховщиков.

 

Третий документ - "Инструкция о порядке расчета нормативного соотношения активов и обязательств страховщиков" - был утвержден  одним из последних на данном этапе (Приказ Федеральной службы России по надзору за страховой деятельности № 02-02/20 от 30.10.95 г.) Согласно Инструкции, страховщиков обязали соблюдать  нормативное соотношение активов  и обязательств (нормативный размер свободных активов), рассчитываемое ежеквартально. Размер свободных активов (имущество страховщика в виде основных средств, материальных ценностей, денежных средств, а также финансовых вложений, свободное от любых будущих  обязательств, за исключением прав требования его участников (акционеров)) должен соответствовать нормативному размеру, определяемому по методике, изложенной в Инструкции. Фактический  размер свободных активов страховщика  должен быть не ниже нормативного размера. Нормативный размер свободных активов  рассчитывается в зависимости от суммы премии отдельно по страхованию  жизни и иным видам страхования.

 

Расчет соотношения активов  и обязательств предоставляется  в надзор в составе годовой  бухгалтерской отчетности. В случае, если фактический размер свободных  активов страховщика окажется ниже их нормативного размера, а стоимость  чистых активов по окончании отчетного  периода будет ниже размера уставного капитала, страховщик в сроки, установленные для представления бухгалтерской отчетности, обязан составить план оздоровления финансового положения, в котором перечисляются меры по улучшению финансового состояния страховщика (увеличение уставного капитала, расширение перестраховочных операций, изменение тарифной политики и др.)

 

Росстрахнадзор вправе давать рекомендации страховщикам, не выполняющим  норматив, контролировать выполнение мероприятий, предусмотренных планом оздоровления финансового положения, при необходимости направлять страховщику  своего представителя для выяснения  причин имеющихся недостатков и  для разработки предложений по их устранению, а также назначать  сплошную или выборочную проверку операций страховщика. Кроме того, при несоблюдении страховщиками нормативного размера  соотношения между активами и  обязательствами и непринятии мер  по оздоровлению финансового положения  к ним применяются санкции  в соответствии с Законом РФ "Об организации страхового дела в РФ" и "Положением о порядке дачи предписаний, ограничения, приостановления и  отзыва лицензии на осуществление страховой  деятельности".

 

В завершение вопроса о  нормотворческой деятельности Росстрахнадзора  добавим, что за время его существования  было утверждено несколько десятков нормативных актов и документов, носящих методический и рекомендательный характер. Они в целом соответствовали  аналогичной нормативной базе западных стран и охватывали все стороны  регулирования страхового рынка.

 

Кроме того, Росстрахнадзором была начата работа по изучению и использованию  мирового опыта по надзору за страховой  деятельностью. Он участвовал в Европейском  совещании органов страхового надзора, а также выступил одним из учредителей  и участников Международной ассоциации органов страхового надзора.

 

Таким образом, Росстрахнадзор стал центральным звеном российской системы государственного регулирования  страхового дела. Именно через него в основном осуществлялась государственная  политика в области страхования.

 

Деятельность Федеральной  службы России по надзору за страховой  деятельностью неоднократно подвергалась критике со стороны представителей страхового сообщества. Это касалось в основном таких сторон его деятельности, как задержки в рассмотрении документов, излишняя бюрократизация процедуры  лицензирования и т.п. В частности, недовольство страховщиков вызывало то обстоятельство, что в связи с  перегруженностью Росстрахнадзора, неоднократно прекращался прием документов на лицензирование (с 25.12.1993г. по 15.01.1994 г., с 15.07.1995 г. по 01.09.1995 г., с 25.12.1995 г. по 01.03.1996 г., с 15.07.1996 г. по 01.09 1996 г. и др.)

 

Масштабы этой критики  были не всегда обоснованными, так как  многие негативные моменты были вызваны  объективными причинами. Справиться с  большим объемом работ на динамично  растущем и изменяющемся рынке, численность  страховщиков на котором в некоторые  моменты достигала почти 3 тысяч, силами нескольких десятков сотрудников, при недостаточном развитии материальной базы, информационного обеспечения  и т.п. было непросто.

 

Критика в адрес Росстрахнадзора  иногда звучала также со стороны  страхователей и общественных организаций  по защите прав потребителей. Они считали, что органы страхового надзора должны более тесно взаимодействовать  со страхователями и больше внимания уделять защите их прав (особенно нарекания  усилились в связи с якобы  имевшим место своевременным  непринятием Росстрахнадзором мер  по предотвращению развала "АСКО", "Налко" и пр., а также по незаконной деятельности иностранных страховых  компаний через брокерскую организацию "Si Save Invest"). Однако в документах, регламентирующих деятельность страхового надзора, не было предусмотрено широких  полномочий в этой области, а в  рамках имеющихся возможностей Росстрахнадзор свои задачи по защите прав страхователей  выполнял.

 

Представляется возможным  в целом оценить роль Федеральной  службы в регулировании страхового рынка как положительную, поставленные перед ней задачи были реализованы. Более того, схема участия органа страхового надзора в регулировании  страхового рынка в целом была создана как раз на рассматриваемом  этапе, и большинство ее важнейших  составляющих (таких как лицензирование, регулирование финансовой устойчивости и др.) сохранились до настоящего времени практически в неизменном виде. Именно поэтому мы рассмотрели  ее здесь так подробно.

 

Итак, подведем итоги. К концу  этапа экстенсивного роста в  целом был создан страховой рынок  и система его регулирования, отвечающая потребностям своего времени. Исследование данного этапа позволяет  сделать определенные выводы о ее достоинствах и недостатках.

 

К достижениям в области  регулирования отнесем следующие. Система регулирования была создана  практически "с нуля", быстрыми темпами и с учетом опыта развитых стран. На орган страхового надзора  был возложен широкий круг обязанностей, проведен огромный объем работ, разработана  нормативно-методическая база регулирования, проведены через процедуру лицензирования и регистрации сотни страховщиков и страховых брокеров. Большинство  инструментов регулирования, применяющихся  в развитых странах, было задействовано  и в новой российской системе.

 

Однако следует отметить и упущенные возможности, не реализованные  при формировании новой системы  регулирования страхового рынка. Это  было вызвано тем, что система  регулирования формировалась в  тяжелых макроэкономических условиях. Страховой рынок развивался "вширь", что сопровождалось естественными  болезнями роста. Механизмы свободного рынка в таких условиях сами по себе не могут работать достаточно устойчиво и эффективно (так, как на стабильных и высокоразвитых рынках западных стран). В тот момент для активной государственной политики на страховом рынке была и необходимость, и возможность (был самостоятельный федеральный орган страхового надзора и велась большая нормотворческая деятельность). К сожалению, эти возможности государством не были использованы в полной мере.

 

Многого государством вообще не было сделано, хотя, на взгляд автора работы, необходимость и возможность  для таких действий была. Система  регулирования по каким-то причинам ограничивалась сферой коммерческого  страхования, лишив регулирующих и  стимулирующих мер такой важный участок страхового рынка, как общества взаимного страхования. Недооценка государством роли взаимного страхования  привела к слишком стремительной  коммерциализации страхования, приоритету получения страховщиками прибыли  над удовлетворением потребностей страхователей в страховых услугах. В результате невнимания государства  взаимного страхования в России практически не было.

 

Уже на том этапе можно  было заложить правовые основы участия  страховщиков в регулировании, что  обеспечило бы более тесное и эффективное  взаимопроникновение систем государственного регулирования и саморегулирования. На практике, напротив, роль саморегулирования  была занижена, вместо того, чтобы поставить  его "в помощь" государственному регулированию.

 

Единственное, что было предусмотрено  в этом направлении, - это требование об обязательной регистрации объединений  страховщиков.15 При обращении за регистрацией помимо учредительных  документов объединения следовало  представить документ антимонопольного комитета, разрешающий функционирование объединения.

 

Самое неприятное, что уже  на этом этапе система государственного регулирования показала свою неспособность  защищать интересы страхователей. Крах ряда известных в конце 1995- начале 1996 гг. компаний проиллюстрировал, что  реально клиент разорившейся компании остается без всякой государственной  помощи.

 

Кроме того, налицо было отсутствие механизма участия государственных  органов в случае конфликта между  страхователем и страховщиком (не обанкротившимся, а действующим, но по каким-то причинам не выполнившим  обязательства перед клиентом). Не было реальных инструментов регулирования  тарифной политики, ценовой защиты страхователей, обеспечения нормальной конкуренции между страховщиками.

 

Антимонополистическое регулирование  страхового рынка не было поставлено должным образом. Хотя в составе  Комитета РФ по антимонопольной политике и развитию предпринимательства  было подразделение, отвечающее за страховой рынок, его деятельность сводилась к рассмотрению вопросов о разрешении покупки пакетов акций и слияний страховых организаций в соответствии с законом "О конкуренции" (да и то только в том случае, когда законопослушный страховщик сам обратился в Комитет, а не в порядке целенаправленной деятельности по выявлению всех таких случаев, которых было гораздо больше), а также вышеупомянутое разрешение создания объединений страховщиков. Вопросами цен (тарифов), распределения страховых полей, аккредитации страховщиков при различных организациях, законности предписаний государственных органов (в том числе отраслевых и местных) страховаться в конкретной компании и другими проявлениями именно монополистической практики на страховом рынке антимонопольный комитет практически не занимался.

 

К упущенным возможностям следует отнести также то обстоятельство, что, как уже упоминалось выше, не были в полной мере использовано косвенное регулирование и стимулирование развития страхования, особенно налоговое. Если бы, начиная с этого этапа, когда на рынке установилась тенденция  роста, для добровольного страхования  были предусмотрены налоговые стимулы, тогда эта тенденция носила бы более выраженный и долговременный характер, рост премий обеспечивался  бы в большей степени добровольным, чем обязательным страхованием, успехи страховщиков были бы более значительными.