Становление системы государственного регулирования страхового рынка в Российской Федерации

 

Отличием России от других стран было то, что деятельность кэптивных (а особенно ведомственных, созданных не при чисто коммерческих структурах, а при министерствах, ведомствах, естественных монополиях и т.п.) компаний косвенно поддерживается государством через субсидирование учредивших их предприятий и отраслей, через передачу им обязательных видов  страхования и т.п. Государство  создало такие правовые и экономические  условия, что наилучшие шансы  выжить и успешно работать были у  кэптивных компаний. Однако не следует  забывать, что преобладание на рынке  кэптивных страховщиков не соответствует  интересам страхователей, оптимальный состав услуг которым может быть предоставлен только в условиях неограниченной конкуренции.

 

Все перечисленные проблемы могли быть разрешены одним из двух путей. Либо за их решение должно было взяться государство, и путем  регулирующих мер в короткий срок изменить структуру рынка. Либо государство  отказывалось от участия в судьбе страхового рынка, предоставив завершить  его реструктуризацию механизму  стихийных рыночных сил. Отечественный  рынок пошел по второму пути, который  оказался более длительным и болезненным, к тому же механизм свободного рынка  был сильно потеснен монополистическими действиями крупных финансовых групп.

 

Кроме того, в решающий для  рынка момент в ходе преобразований системы органов государственной  власти после президентских выборов 1996 года была проведена реорганизация  Росстрахнадзора. 14 августа 1996 года Указом Президента РФ Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью  была упразднена. Функции Росстрахнадзора (рассмотренные подробно при анализе  предыдущего этапа) были переданы Департаменту страхового надзора Министерства финансов.

 

По мнению автора, в результате этого коренным образом был изменен  только статус самого органа страхового надзора. Конечно, это был существенный шаг назад: из самостоятельного органа, имеющего статус Федеральной службы России, Росстрахнадзор стал структурным  подразделением Министерства финансов, что значительно уменьшило его  возможности защищать интересы страхового рынка на федеральном уровне, снизило  авторитет и влияние руководства, из кадрового состава ушли многие квалифицированные сотрудники.

 

Не стоит также забывать, что перед Министерством финансов стоят и другие, на его взгляд, более важные задачи, чем регулирование  страхования, и оно к тому моменту  имело вполне сложившиеся методы их решения. Поэтому, когда Минфин стал определять политику страхового надзора, то произошла определенная смена  установок: защита прав участников страхового рынка отошла на второй план, на первое место были выдвинуты задачи сбора  налогов и других обязательных платежей, а стимулом развития страховой отрасли  были признаны в первую очередь обязательные виды страхования. К тому же реорганизованный орган страхового надзора, имея в  своем распоряжении ограниченные финансовые и кадровые ресурсы, еще в большей  степени сконцентрировал внимание на контроле, в ущерб регулированию. Впрочем, принципиальных изменений  на рынке, по крайней мере сразу, это  не повлекло.

 

Однако несмотря на смену  организационного оформления, сама модель страхового надзора в связи с  передачей функций Департаменту, в целом не изменилась. Все нормативные  акты Федеральной службы остались действующими, внутренние процедуры - сохранены.

 

Процесс совершенствования  системы государственного регулирования  страхового рынка несколько замедлился. Многие нормативные акты, разработка которых была начата Федеральной  службой, так и не были проведены  в жизнь. Однако радикальных сдвигов  в подходах к регулированию рынка  с участием органа страхового надзора  не было, нельзя говорить ни о принципиальном улучшении, ни об ухудшении ситуации.

 

В 1996 году окончательно установился  приоритет регулирования допуска  страховщиков на рынок, центром которого являлась процедура лицензирования. Регулирование финансовой устойчивости оказалось на втором плане. Участие  органа страхового надзора в нормотворческой  деятельности было заметно сокращено.

 

Место органов страхового надзора в лоббировании страховых  интересов на уровне федерального законодательства постепенно стали занимать Всероссийский  Союз страховщиков (ВСС) (созданный  в результате объединения двух крупнейших общественных организаций страховщиков: Всероссийского Союза страховщиков и Страхового Союза России) и представители  крупнейших страховых организаций. При федеральных и региональных органах законодательной и исполнительной власти были созданы экспертные и  консультативные органы, задачами которых  являлись: проведение экспертизы по проектам нормативных актов, подготовка экспертных заключений, консультирование и т.п. В них входили как независимые  эксперты по страхованию, так и представители  некоторых страховых организаций. Таким образом, постепенно представители  страхового сообщества получали доступ к участию в регулировании. На начальном этапе доступ был минимальным, и заключался в основном в экспертно-консультационной деятельности. Реально ощутимого  влияния на регулирующие решения  государства у страховщиков не было.

 

Первый вопрос регулирования  страхового рынка, решавшийся с определенным (пока что весьма незначительным) участием страховщиков был вопрос о внесении поправок в Закон "О страховании". Поправки в закон были необходимы по двум направлениям:

 

Изменение требований к уставному  капиталу страховых организаций 

Установление режима допуска  иностранных страховщиков в соответствии с Соглашением о партнерстве  и сотрудничестве с ЕС и вступлением  России во Всемирную торговую организацию.

На рассматриваемом этапе  вопрос был решен только по первому  направлению. Федеральным законом "О  внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О страховании" от 31.12.97 г. № 157-ФЗ, вступившим в силу с 04.01.98 г., были внесены соответствующие  изменения, касавшиеся названия закона (на ныне действующее: "Об организации  страхового дела в РФ"), устранения дублирования с нормами главы 48 Гражданского кодекса (раздел 2 "Договор страхования"), разрешения осуществлять посредническую деятельность по продаже "Зеленой  карты" от имени иностранных страховых  компаний, и самое важное - были установлены  требования к минимальному размеру  уставного капитала страховых организаций. Согласно ст.25 Федерального Закона в новой редакции, минимальный размер оплаченного уставного капитала, сформированного за счет денежных средств, на день подачи юридическим лицом документов для получения лицензии на осуществление страховой деятельности должен быть не менее 25 тысяч минимальных размеров оплаты труда - при проведении видов страхования иных, чем страхование жизни, не менее 35 тысяч минимальных размеров оплаты труда - при проведении страхования жизни и иных видов страхования, не менее 50 тысяч минимальных размеров оплаты труда - при проведении исключительно перестрахования. Правда и сроки приведения уставных капиталов для действующих страховых компаний в ходе его претворения в жизнь оказались растянуты.

 

Требования по уставным капиталам  стало важной частью регулирования  структуры отечественного страхового рынка и было призвано стимулировать  укрупнение страховых организаций. С одной стороны, законодательно закрепить новые, повышенные требования по размеру уставного капитала и  установить его не в рублях, а  в других единицах было действительно  необходимо, об этом мы говорили еще  при рассмотрении предыдущего этапа. Правда неясно, чем руководствовались, увязав уставные капиталы страховщиков на минимальный размер оплаты труда (МРОТ). И немаловажно, что новые  требования предполагают оплату уставного  капитала денежными средствами, так  как капитал, сформированный только таким образом, может служить  реальной гарантией выполнения финансовых обязательств страховщика. С другой стороны, регулирование структуры  рынка в сторону уменьшения числа  мелких страховых компаний в принципе тоже оправдано. Ситуация, когда совокупный уставный капитал всех страховщиков России сопоставим с капиталом одной, притом далеко не самой крупной европейской  страховой компании была неприемлемой.

 

К сожалению, при этом все  специалисты, анализировавшие данную проблему, забывали о главном. Любые  меры государственного регулирования  должны, в конечном итоге, защищать интересы страхователей. На первый взгляд, укрупнение страховых организаций  отвечает интересам страхователей, так как крупная компания предоставляет  им более надежную и качественную страховую защиту, меньше риск, что  страховщик станет неплатежеспособным. Однако в нашем случае укрупнение - это массовый уход с рынка мелких или ставших неплатежеспособными  страховщиков. Не стоит забывать, что  у всех этих компаний есть клиенты  и невыполненные обязательства  перед ними. Клиент даже самой мелкой компании вряд ли заинтересован в  ликвидации страховщика в период действия договора. Чтобы защитить страхователя в процессе укрупнения, должен был быть выработан механизм "цивилизованной" ликвидации страховщиков и исполнения принятых ими на себя обязательств, а этого ни до, ни после  принятия поправок в Закон сделано  не было. Кроме того, для полноты  картины заметим, что даже на самых  развитых страховых рынках, например, в Германии, находится место для  небольших страховых организаций, работающих на узких сегментах рынка  без нарушения требований органов  страхового надзора.

 

В ряду мер правового регулирования  были также приняты отдельные  нормативных актов, предписывающих в обязательном порядке страховать те или иные риски, например, Закон  РФ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", утвержденный в 1997 году. Этот закон дал первый импульс началу реальной работы по экологическому страхованию.

 

Подведем итоги третьего этапа. На нем был достигнут устойчивый рост страховой премии, в том числе  за счет добровольного страхования. К 1997 году начался опережающий рост добровольного страхования (30 процентов  за год против 16,5 процента по обязательным видам). 17 И это при том, что  число страховых компаний начало сокращаться. Массовый отзыв лицензий был характерным симптомом активно  идущего процесса перераспределения  и постепенного укрупнения страхового бизнеса.

 

Тот факт, что увеличение числа отзываемых лицензий стало  превышать число выдаваемых, на наш  взгляд, - это не результат политики органов страхового надзора, а следствие  внутренних процессов самого страхового рынка. И далее эта тенденция  сохранилась.

 

Бесспорно, самым положительным  моментом на рассмотренном этапе  было разрешение относить страховые  взносы на себестоимость в размере 1 % от объема реализуемой продукции (работ, услуг), которое было огромной победой страхового сообщества, хотя и реализовавшейся не с первой попытки. Именно оно обеспечило рост премии при неблагоприятной рыночной ситуации. Разрешение относить страховые  взносы на себестоимость было самым  действенным инструментом косвенного регулирования страхового рынка, примененным  в российской практике за рассмотренные  этапы его развития. Однако ограничение  этой возможности одним процентом  от реализации продукции и конкретными  видами страхования не было достаточно обоснованным, не соответствовало мировой  практике (в большинстве стран  взносы уплачиваются из себестоимости  в любом случае). Поэтому ограничение  сразу вызвало возражения страхового сообщества, начавшего проработку вопроса  об увеличении процента отнесения на себестоимость до 3 %, завершившееся "победой" страховщиков только в  мае 2000 года.

 

Еще один интересный факт: Министерство экономики, впервые перед самым  кризисом 1998 года вдруг проявившее интерес к регулированию страхового рынка, разработало и вынесло  на обсуждение свои "Предложения  по развитию рынка страховых услуг". 18 В нем, во-первых, было обращено внимание на необходимость развития страхования  инвестиционных рисков (в том числе  зарубежных инвесторов) как средства стимулирования инвестиционного процесса, внедрения системы страхования  экспортных кредитов (при непосредственном государственном участии), создания Фонда гарантий от политических рисков и др. мер, направленных на стимулирование и повышение эффективности внешнеэкономической  деятельности и иностранных инвестиций. В данном случае, страхованию здесь  отводилась роль не только объекта, но и инструмента регулирования  других экономических процессов (в  частности, инвестиционной деятельности), что до сих пор в нашей стране встречалось в теории, но не в  практике.

 

Во-вторых, в данном документе  была отражена высказывавшаяся представителями  Минэкономики и ранее позиция  о том, что развитие рынка должно осуществляться за счет опережающего роста добровольного страхования, а не обязательного, как это до сих пор делается Минфином. В целом  само страхование предполагалось регулировать с более широким привлечением косвенных (экономических) регуляторов, опирающихся на детально проработанную  нормативно-правовую базу.

 

Перейдем к рассмотрению следующего, четвертого этапа. Он начался  после кризиса 17 августа 1998 года, когда  условия работы страховых организаций  резко ухудшились в результате обострения макроэкономической ситуации. Наиболее подходящее название этого этапа - этап адаптации к новым экономическим  условиям. Этот этап будет рассмотрен в следующем параграфе, пока же мы подведем некоторые промежуточные  итоги и сделаем некоторые  выводы:

 

во-первых, за время трех первых этапов в России были заложены основы формирования аналогичной западным системы государственного регулирования  страхового рынка, включая такие  важнейшие ее составляющие, как страховое  законодательство трех ступеней; орган  страхового надзора; косвенные (экономические) регуляторы;

 

во-вторых, были созданы предпосылки  интеграции страхового рынка и системы  его регулирования в мировое  страховое хозяйство;

 

в-третьих, были допущены негативные моменты, включая слабость использования  налоговых регуляторов, отсутствие эффективных инструментов защиты потребителей страховых услуг и др. Вследствие этого выявилась необходимость  дальнейшего развития и совершенствования  системы государственного регулирования  страхового рынка в РФ.

 

 

8 Федеральный закон от 20.11.1999 г. " 204-ФЗ "О внесении изменений  и дополнений в Закон Российской  Федерации "Об организации  страхового дела в Российской  Федерации

9 Данные Росстрахнадзора

10 П. 3.3. "Условий лицензирования  страховой деятельности на территории  РФ", утвержденных Приказом Федеральной  службы России по надзору за  страховой деятельности № 02-02/08 от 19.05.94 г

11 Доля фиктивных страховых  сделок в РФ приближается к  50%"/ "Информационно-аналитический  журнал "Дайджест-финансы" №11. 1999 г., с.3

12 Концепция развития страхового  рынка в Российской Федерации" / "Безопасность и страхование" 1995 г., № 12

13 Например, Письмо Росстрахнадзора  от 06.03.95 № 09/1-5р-02 "Об отдельных  вопросах лицензирования страхования  финансовых рисков", Письмо Росстрахнадзора  от 18.10.94 № 09/1-13р/02 "О порядке  проведения страхования финансовых  рисков" и другие