Становление системы государственного регулирования страхового рынка в Российской Федерации

 

Однако, несмотря на все недоработки, практика страхования подтвердила, что нормальное развитие рынка возможно только при наличии эффективной  системы государственного регулирования.

 

Перейдем к третьему этапу  развития российского страхового рынка  и системы государственного регулирования. Этот этап уже был назван нами выше как этап перераспределения. Началом  его будем считать первую половину 1996 года. Переход к третьему этапу  фактически имел два аспекта - юридический  и экономический.

 

Юридический аспект перехода - это окончательное оформление трехступенчатой  системы страхового законодательства. Как неоднократно отмечалось многими  исследователями страхового рынка, до 1996 года система страхового законодательства была несовершенной и нуждалась  в доработке. Начало 1996 года связано  с завершением формирования системы  страхового законодательства в его  стандартном для большинства  стран виде (трехступенчатая система).

 

Экономический (главный) аспект перехода к новому этапу заключался в том, что на первом и втором этапах произошло первичное распределение, а на третьем началось перераспределение  страховых полей. Результаты первичного распределения не соответствовали  расстановке сил на рынке, поэтому  перераспределение было неизбежным. Началом перераспределения можно  считать события, начавшиеся после  краха ряда крупных компаний ("АСКО", "НАЛКО", "Кредо", "Полис-кард" и др.) в конце 1995-начале 1996 года, однако было бы неверным считать эти события причиной активизации перераспределительных процессов. Причины были гораздо глубже, и на них мы остановимся чуть ниже.

 

Рассмотрим юридический  аспект перехода.

 

Начало третьего этапа  связано с резким изменением нормативной  базы страхования, выражавшемся в следующих  законодательных действиях:

 

введение в действие второй части Гражданского Кодекса РФ (глава 48 ГК была полностью посвящена страхованию)

принятие Закона РФ "Об акционерных обществах" (регулирующий деятельность в том числе и  страховых акционерных обществ)

отмена налогообложения  превышения фонда оплаты труда (изменившее содержание "зарплатных" схем)

принятие серии нормативных  актов по начислению взносов в  пенсионный фонд на страховые платежи (в результате установлен режим, не самый благоприятный для страхования)

принятие серии нормативных  актов то запрещавший, то разрешавших  отнесение страховых взносов  на себестоимость страхователя-юридического лица в размере не более 1 % от объема реализации продукции (работ, услуг) (впоследствии - повышено до 3 %): Постановление Правительства  РФ № 661 от 01.07 95 г. "О внесении изменений  и дополнений в Положение о  составе затрат по производству и  реализации продукции (работ, услуг), и  о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении  прибыли"; Постановление Правительства  РФ № 229 от 21.03 96 г. "О приостановлении  действия некоторых решений Правительства  РФ по вопросу включения в себестоимость  продукции (работ, услуг) расходов, связанных  с добровольным страхованием" и  далее 

В результате была окончательно сформирована трехступенчатая система  правового регулирования страхования, которая в своей основе сохранилась  до сегодняшнего дня (за исключением  ряда изменившихся нормативных актов, преимущественно второй и третьей  группы). Она включает три группы документов:

 

Общее гражданское законодательство

Специальное страховое законодательство

Подзаконные акты и ведомственные  нормативные акты

К общему гражданскому законодательству в России относятся правовые акты, регулирующие деятельность всех субъектов  права: Гражданский кодекс, Закон  об акционерных обществах и др. Общее гражданское законодательство устанавливает организационно-правовые формы создания предприятий (в том числе и страховых), условия и порядок заключения договоров и выполнения сторонами обязательств по договорам, а также порядок взаимодействия предприятий между собой и с государством, порядок проведения расчетов между предприятиями и т.д. Нормативные акты этой группы по своей юридической силе выше, чем второй и третьей, они определяют порядок принятия, изменения и применения нормативных актов второй и третьей группы. Возвращаясь к отмеченным выше изменениям законодательства на рубеже 1995-1996 гг., следует отметить, что они относились в основном именно к общему законодательству, поэтому их значение в системе регулирования тем более важно.

 

К специальному (отраслевому) законодательству в области страхования  относятся: законы РФ "О страховании" (современное название "Об организации  страхового дела в РФ"), "О медицинском  страховании граждан РФ" и др. Такое законодательство отражает специфику  страховой отрасли, закладывает  юридические основы страховых правоотношений, определяет общие правила поведения  на страховом рынке.

 

К третьей группе относятся  подзаконные акты и нормативные  акты, издаваемые, министерствами и  ведомствами в пределах своей  компетенции. Важнейшими из них для  страхового рынка являются уже упоминавшиеся  выше акты Росстрахнадзора: "Условия  лицензирования страховой деятельности", "Правила формирования страховых  резервов", "Правила размещения страховых резервов", "Инструкция о порядке расчета нормативного соотношения активов и обязательств" и др. Большое значение для страхового рынка имеют также нормативные  акты других ведомств (например, Государственной  налоговой службой Центрального банка и т.п.)

 

В отличие от нормативных  актов двух предыдущих групп, носящих  только общеобязательный характер, из этой группы некоторые также носят  обязательный характер, а другие имеют  форму рекомендаций, соблюдение которых  позволит страховщику избежать негативных последствий в ходе своей деятельности. Нормативные акты этой группы регулируют техническую сторону страхового дела, процедуры контроля страховщиков и т.п.

 

Третья группа нормативных  актов является самой гибкой и  динамичной, наиболее оперативно реагирующей  на потребности страхового рынка, так  как такие документы принимаются  на менее высоком уровне, в более  быстрые сроки, и как правило, относятся к конкретным, узко поставленным вопросам. В то же время по числу  нормативных актов третья группа является самой многочисленной, затрагивает  самые разнообразные стороны  страховой деятельности. Поэтому  с точки зрения практической деятельности по государственному регулированию  страхового рынка самые широкие  возможности открывает именно третья группа (естественно, в рамках, определенных двумя предыдущими группами).

 

Завершая рассмотрение трехступенчатой  системы российского страхового права, отметим следующее. К началу рассматриваемого этапа сам отечественный  страховой рынок просуществовал почти 8 лет, а регулирующая его правовая система, которая хотя бы по формальным признакам соответствовала международной  практике, сложилась только тогда. При  этом и в ней все равное остался  ряд неурегулированных вопросов (например, деятельность обществ взаимного  страхования) и двусмысленных и  противоречивых толкований (например, нормы по перестрахованию).

 

Но если с законодательством, регулирующим страховое дело, ситуация в начале третьего этапа стала  относительно ясной (за исключением  ряда частных вопросов), то экономическая  ситуация оказалась гораздо более  сложной. Поэтому далее перейдем к рассмотрению экономических механизмов страхового рынка и их влияния  на развитие системы его государственного регулирования.

 

В 1996 году обострились многие противоречия как на самом страховом  рынке, так и во взаимодействии страхового сектора с другими отраслями  экономики. Из них представляется необходимым  выделить некоторые, особенно значимые для развития страхового рынка:

 

противоречие между преимущественно  крупным промышленным капиталом  и мелким банковским и страховым  капиталом. В российской экономике  на тот момент имело место значительное несоответствие между крупными промышленными  предприятиями и отраслевыми  объединениями, созданными еще в  советский период, и новыми банковскими  и страховыми структурами, которые  не успели еще набрать достаточную  финансовую мощь, и соответственно, были не в состоянии обеспечивать потребности крупных предприятий  в финансовых и страховых услугах. На страховом рынке это явилось  причиной того, что большая часть (более 90 %) рисков, в том числе  крупных, осталась незастрахованной.

противоречие между преобладанием  в экономике краткосрочных операций и долгосрочным характером страхования  как вида деятельности. В развитых странах основная часть страхового фонда формируется за счет долгосрочных операций. В российской экономике  в тот момент долгосрочные операции ни в банковском, ни в страховом  секторе не проводились, шло в  основном обращение так называемых "коротких денег", а они не могут  в полной мере служить источником формирования страхового фонда.

противоречие между деятельностью  страховых компаний как коммерческих организаций и функцией осуществления  страховой защиты. Это противоречие в той или иной мере характерно для любой страны, но в западных странах оно сглаживается именно с помощью развитой системы государственного регулирования. Отечественная "молодая" система регулирования с задачей  на справлялась, поэтому коммерческая сторона страховой деятельности не только выдвинулась на первых план, но подчас и препятствовала выполнению страховщиками своих прямых обязанностей, приводила к необоснованным отказам  в возмещении, задержкам выплат, завышению тарифов, принудительному  заключению договоров и т.п 

противоречие между незавершенностью процесса формирования отношений собственности  и наличием аварий и катастроф, ущерб  от которых не возмещается страховщиками, так как объекты в отсутствие эффективного собственника оставались незастрахованными.

На тот момент в экономике  в целом не закончился процесс "передела" собственности. Напротив, после того как в ходе приватизации закончился этап первичного распределения бывшей государственной собственности, началось ее активное перераспределение. И оно  касалось не только собственности, но и, если понимать шире, бизнеса вообще.

 

Разумеется, это повлияло и на страховой рынок, причем такое  влияние было двойственным. С одной  стороны, вовлеченность в передел  собственности потенциальных и  реальных страхователей отрицательно сказывалось на их отношении к  страхованию. Условием массового распространения  страхования, как известно, в значительной степени является наличие собственников, имеющих интерес в сохранении имущества и доходов. Пока нет  определившихся отношений собственности, нет, соответственно, и осознанных страховых  интересов. Страхователям вообще просто "не до страхования", пока не решена более важная задача передела собственности. Новому собственнику нужно время  на создание такой системы управления, чтобы в распоряжении предприятия  было достаточно финансовых ресурсов, в том числе и для оплаты страховых услуг.

 

С другой стороны, начались процессы перераспределения и внутри самого страхового рынка. На наш взгляд, перераспределение  страхового бизнеса имело два  уровня:

 

Первый уровень - это перераспределение  страховых полей. Оно происходило  путем перехода из компании в компанию портфелей договоров страхования  вместе со штатными и внештатными  страховыми кадрами, создания разного  рода незарегистрированных пулов, соглашений между страховщиками, аккредитации страховых компаний при государственных  и негосударственных организациях, а также другими способами. В  принципе в небольших масштабах  такое перераспределение происходит на любом страховом рынке. Однако для развитых рынков все же более  характерна фиделизация (закрепление) клиентуры, когда страхователь из года в год пользуется услугами одного страховщика. В России же перетекание  реальной и даже потенциальной клиентуры  от страховщика к страховщику  на рассматриваемом этапе стало  массовым явлением.

 

Второй уровень - это перераспределение  собственности (капитала) в страховой  отрасли. Основными чертами этого  уровня перераспределения на данном этапе были укрупнение страховых  компаний и "кэптивизация" страхового рынка.

 

Укрупнение страховых  компаний было объективно необходимым  процессом, так как размеры собственных  капиталов вновь созданных российских страховых компаний были слишком  малы, они не обеспечивали финансовых условий для принятия крупных  рисков на страхование, не давали твердых гарантий финансовой устойчивости. Преобладанию мелких страховых организаций способствовала нормативная база (Закон "О страховании" и "Условия лицензирования"). Варианты укрупнения могли быть разными: увеличение размера уставного капитала за счет размещения дополнительных акций, слияние и присоединение страховых обществ (в том числе реорганизации страховой компании в филиал или дочернюю компанию более крупного страховщика). Кроме того, некоторые мелкие страховщики просто ликвидировались вследствие невозможности осуществлять страховую деятельность ввиду недостаточности собственных средств, и соответственно, размера собственного удержания. Вопрос о законодательном повышении нижней границы уставного капитала страховщиков будет рассмотрен ниже.

 

 

Под словом "кэптивизация" в рамках настоящего исследования понимается увеличение доли кэптивных компаний на рынке. Кэптивные компании (от англ. captive - "пленник") - элемент страхового рынка любой страны. Они создаются  и функционируют при крупных  предприятиях, финансово-промышленных группах (ФПГ), банках. В мире их насчитывается  около 3400, к 2000 году ожидается увеличение до 4000. 16 Однако далеко не везде кэптивизация достигает такого уровня, как в  России. Как правило, государство  ограничивает создание кэптивных организаций  путем введения дополнительных требований при регистрации, контроля тарифной политики, проверок финансового состояния  и соблюдения законодательства и  т.п. В России процесс кэптивизации ничем не сдерживался, а скорее наоборот, косвенно поощрялся, поэтому все  более-менее значимые финансово-промышленные и банковские структуры обзавелись собственными страховыми компаниями, захватившими наиболее привлекательные  участки рынка.

 

В результате перераспределения  к началу 1998 года в России сложилась  весьма своеобразная модель страхового рынка - рынок кэптивных компаний. "Кэптивизация" отечественного страхового рынка велась разными способами - создание крупнейших страховщиков при  ФПГ и банках с наделением их большими собственными средствами и созданием  благоприятных условий работы; приобретение ФПГ успешно работающих страховых  компаний или крупных пакетов  их акций; слияние и поглощение крупным  кэптивным страховщиком мелких страховых  компаний; объединение в кэптивные  страховые группы и др. Конкуренция  между сильными кэптивными и обычными, не кэптивными страховщиками была неравной и не в пользу последних. Если на предыдущих этапах лидерство на рынке  было все же за крупными обычными страховщиками, то на рассматриваемом этапе они  уступили позиции своим кэптивным  конкурентам.