Туризм как объект государственно-правового воздействия

Туризм как объект государственно-правового воздействия

 

Сущность любого явления отражается в его понятии. Туризм как сложное явление характеризуется наличием большого количества определений, которые постоянно подвергаются доработке и усовершенствованию. Данное положение не может не вызывать известных сложностей в изучении туризма, в особенности правовой наукой.

Следует заметить, что термин "туризм" не имеет корней и истоков в русском языке, он вошел в нашу речь из французской языковой системы - tourisme, от tour (прогулка, поездка) - путешествие (поездка, поход) в свободное от работы время, один из видов активного отдыха <4>.

--------------------------------

 

В международных актах и в законодательстве Российской Федерации мы находим различные определения понятий "туризм" и "турист", которые являются базовыми категориями для данной сферы человеческих отношений. Выделим лишь некоторые из них. Так, в п. "b" ст. 1 Конвенции о таможенных льготах для туристов <6> туризм охватывает деятельность туристов, под которыми понимается любое лицо, независимо от его расы, пола, языка и религии, которое вступает на территорию какого-либо договаривающегося государства, кроме того государства, в котором это лицо обычно проживает, и остается там не менее двадцати четырех часов и не более шести месяцев в течение любого двенадцатимесячного периода, с дозволенной целью, кроме цели иммигрировать, как то: с целью туризма, развлечения, спорта, или лечения, или по семейным обстоятельствам, или для учения, религиозного паломничества, или с деловыми целями.

--------------------------------

<6> Конвенция о таможенных льготах для туристов (вступила в силу для СССР 15 ноября 1959 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Выпуск XXI. С. 259.

 

В 1989 г. Гаагская декларация по туризму констатировала, что туризм включает все свободные перемещения людей от их места проживания и работы, а также сферу услуг, созданную для удовлетворения потребностей, возникающих в результате этих перемещений. Он представляет форму использования свободного времени и средство межличностных связей, политических, экономических и культурных контактов. Является следствием и решающим фактором качества жизни в современном обществе. В Декларации также сформулировано определение иностранного туриста как физического лица, которое:

а) намерено совершить путешествие и (или) совершает путешествие в любую другую страну помимо той, которая является его постоянным местом проживания, и основной целью такого путешествия является поездка или пребывание, не превышающее трех месяцев, за исключением тех случаев, когда разрешено пребывание сроком более трех месяцев или возобновлено трехмесячное разрешение, и

б) не будет осуществлять какой-либо оплачиваемой деятельности в посещаемой стране вне зависимости от того, было ли ему это предложено или нет, и

в) после окончания указанной поездки или пребывания в обязательном порядке покинет посещаемую страну или для возвращения в страну его постоянного проживания, или для поездки в другую страну <7>.

--------------------------------

<7> Данное определение туризма  было использовано Верховным  Судом Российской Федерации по  гражданскому делу о признании  недействительным Постановления Правительства Российской Федерации от 12 декабря 1995 г. N 1222 "О лицензировании международной туристической деятельности". Решение от 22 февраля 2002 г. N ГКПИ 2001-1469 // СПС "КонсультантПлюс".

 

Также существуют определения туризма, которые используются исключительно для осуществления международных статистических наблюдений. Тем не менее, они получили широкое распространение и в национальных правовых системах. В частности, в соответствии с определением, сформулированным статистической комиссией ООН совместно с ЮНВТО, под туризмом понимаются туристские поездки, совершаемые посетителем в какое-либо основное место назначения, находящееся за пределами его/ее обычной среды, на срок менее одного года с любой главной целью (деловая поездка, отдых или иная личная цель), за исключением цели трудоустройства на предприятие, зарегистрированное в стране или месте посещения <8>.

--------------------------------

<8> См.: Статистическая  комиссия ООН "Рекомендации по  статистике туризма" (1993), "Международные  рекомендации по статистике туризма" (2008 г.) и "Вспомогательный счет  туризма: рекомендуемая методологическая  основа" (2008). Мадрид - Нью-Йорк, 2010. Технические  пособия ВТО по сбору и обработке  статистических данных по внутреннему  и внешнему туризму; "Единая  система показателей функционирования  туристической сферы в странах  Содружества" // Официальный сайт  Всемирной туристской организации ООН. URL: http://www.unwto.org.

 

В правовых актах Содружества Независимых Государств туризм рассматривается как временный выезд людей с постоянного места жительства в целях вакационных, оздоровительных, познавательных или профессионально-деловых без занятий оплачиваемой деятельностью в месте временного пребывания <9>.

--------------------------------

<9> См.: Рекомендательный  акт "Об основных принципах  сотрудничества государств - участников  СНГ в области туризма", принятый  Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ 29 октября 1994 г. // Международное  туристское право. Законодательство  государств - участников СНГ в  сфере туризма. СПб., 2008. С. 22.

 

В ст. 1 Закона о туристской деятельности под туризмом понимаются временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - лица) с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания.

Туризм следует отграничивать от смежных категорий, используемых в законодательстве Российской Федерации ("туристская индустрия", "организованный отдых", "рекреация", "туристско-рекреационная деятельность", "санаторно-курортная сфера" и др.) <10>. Вместе с тем необходимо отметить, что в реальной жизни грань между указанными явлениями иногда трудно различима, что требует установления в законодательстве дополнительных признаков, уточняющих объем и содержание категории "туризм" и смежных понятий.

 

 

Структура сферы туризма представляет собой способ ее организации, взаимную связь и упорядоченность элементов. Она включает в себя однотипные элементы (субъекты сферы туризма, объекты индустрии и инфраструктуры туризма, туристские ресурсы, технологии туризма) (горизонтальный уровень), уровни сферы туризма (объект туристской индустрии - индустрия туризма муниципального образования - индустрия туризма субъекта Российской Федерации и т.д.), а также иерархию этих уровней (вертикальный уровень).

Элементами сферы туризма выступают субъекты, объекты, средства и технологии туризма (далее - объекты туризма), а также подсистемы сферы туризма.

Среди субъектов туризма можно выделить следующие их виды: 1) туристы; 2) субъекты, осуществляющие туристскую деятельность, а также иные организации индустрии туризма и индивидуальные предприниматели (далее - субъекты туристской индустрии); 3) объединения туристов и предпринимателей сферы туризма; 4) работники индустрии туризма; 5) органы государственной власти и местного самоуправления и их должностные лица; 6) местное население; 7) международные межправительственные организации и их должностные лица, а также международные негосударственные организации.

К объектам туризма относятся: 1) объекты туристской индустрии; 2) объекты социальной, инженерной, транспортной, инновационной инфраструктур туризма; 3) туристские ресурсы, компоненты окружающей среды и природные комплексы; 4) информационные ресурсы, технологии и системы информационного обеспечения сферы туризма, в том числе используемые для формирования, продвижения и реализации туристского продукта.

Элементы сферы туризма обладают относительной самостоятельностью и могут объединяться в подсистемы. Базовыми подсистемами сферы туризма являются: социальная (сфера публичных услуг, услуги в области социального туризма), экономическая (туристский рынок, индустрия туризма), а также экологическая (компоненты окружающей среды, в том числе природные комплексы).

Форма и способ существования каждого элемента сферы туризма зависят от закономерностей ее функционирования и развития как целого. В свою очередь сфера туризма составной частью также входит в системы высшего порядка (социальная сфера Российской Федерации, экономика Российской Федерации, международная (глобальная) система туризма и т.д.).

 

Государственное управление в сфере туризма также можно рассматривать, в двух аспектах. В широком смысле государственное управление в сфере туризма - это разновидность социального управления, осуществляемого путем целенаправленного, организующего и распорядительного воздействия государства на сферу туризма с использованием его институтов, принадлежащих к различным ветвям и уровням публичной власти в целях надежного существования и устойчивого развития сферы туризма.

В узком смысле государственное управление в сфере туризма - это административно-управленческая деятельность Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере туризма, их должностных лиц, направленная на обеспечение задач, функций, полномочий и основных направлений деятельности единой системы исполнительной власти Российской Федерации. К органам исполнительной власти, реализующим функции публичного управления, относятся и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований (местная администрация, ее органы и структурные подразделения).

 

Система государственного управления в сфере туризма включает в себя следующие элементы: цели, задачи, субъекты, объекты, персонал управления; правовую регламентацию построения и функционирования субъектов управленческой деятельности; компетенцию субъектов управления; функции; организационную структуру; единство, самостоятельность и взаимозависимость элементов системы; определенные формы и методы деятельности; управленческие (административные) процедуры.

Механизм государственного управления в сфере туризма, как и в других сферах жизнедеятельности общества и государства, состоит из субъектов управления, функций, форм, методов и стадий управленческой деятельности. Участвующие в управленческом процессе элементы объединяются в систему посредством соответствующего нормативного регулирования, а возникающие между ними связи обеспечивают надлежащее функционирование управления

 

К основным функциям государственного управления в сфере туризма можно отнести следующие функции:

 

1) информационное обеспечение сферы  туризма.

Данная функция заключается во внедрении и развитии информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в деятельность органов государственного и муниципального управления в целях повышения качества и доступности предоставляемых публичных услуг. К этой функции следует отнести и необходимость создания, обеспечения функционирования государственной автоматизированной туристской информационной системы, а также ситуационно-распределительных центров, осуществляющих мониторинг безопасности туризма и информирование туристов, туроператоров и турагентов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания. Важная информационно-пропагандистская функция государства - содействие развитию туристско-информационных центров на территории Российской Федерации, а также просвещение и информирование населения по вопросам развития туризма в Российской Федерации;

2) прогнозирование и моделирование  в сфере туризма.

Эта функция заключается в определении приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, в том числе принятие концепций, доктрин и стратегий развития туризма или его отдельных аспектов. Разработка и реализация федеральных, региональных и муниципальных целевых и иных программ развития туризма также относится к данной функции;

3) бюджетное и иное планирование  в сфере туризма.

Указанная функция включает в себя деятельность по разработке докладов об основных результатах и направлениях деятельности национальной туристской администрации, текущих и долгосрочных планов осуществляемых ею мероприятий в установленной сфере деятельности. Кроме того, функция предусматривает планирование бюджетных ассигнований на реализацию целевых программ развития туризма, на государственную поддержку социального и иных приоритетных видов туризма в Российской Федерации, обеспечение финансирования мероприятий, направленных на формирование образа России как страны, благоприятной для туризма, продвижение внутреннего и въездного туризма;

4) организация <33> структуры публичного  управления.

Функция представляет собой определенный управленческий процесс, направленный на формирование и оптимизацию структуры, сфер деятельности, задач функций и полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере туризма, а также структуры исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, определение их прав и обязанностей в сфере туризма. Неотъемлемой частью процесса организации управленческой деятельности является четкое разграничение сфер деятельности, функций и полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти в сфере туризма, а также определение характера участия саморегулируемых организаций в реализации отдельных функций государственного управления в сфере туризма;