Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей

Всеобщая декларация прав человека провозгласила, что дети имеют право на особую заботу и защиту¹⁵. В Декларации прав ребенка установлено: «Ребенок ввиду его физической и умственной незрелости нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту как до, так и после рождения»¹⁶.

В соответствии с нормами международного и российского законодательства ребенок от рождения имеет неотъемлемые права, которые гарантируются ему государством: право на жизнь, право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно, право знать своих родителей, право на их заботу, право на совместное с ними проживание, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам (п. 2 ст. 54 СК РФ), на уважение его взглядов и право свободного выражения этих взглядов по всем затрагивающим его вопросам, право иметь и выражать свое мнение, право получать и передавать информацию в различных формах, право на защиту от дискриминации, право на образование, на отдых и досуг и другие права.

Конвенция в ст. 3 предусматривает обязанность государства по обеспечению ребенку защиты, необходимой для его благополучия, и принятию для этого соответствующих законодательных и административных мер.¹⁷

В Конституции РФ (ст. 2)¹⁸ определено: человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. При этом государство обязано предусматривать и устанавливать четкие процедуры такой защиты.

Большинство из перечисленных  выше прав ребенка не только провозглашены  в законе, но и снабжены санкциями. Гарантией их осуществления является то, что ребенок управомочен на защиту этих прав лично и/или через своих представителей.

А.Е. Тарасова справедливо отмечает, что, несмотря на то что «проблемы детей привлекают большое внимание общественности, в том числе и правовой общественности, существующие правовые механизмы реализации и защиты прав детей не совершенствуются, а даже регрессируют и далеки от тех, которые провозглашены в качестве эталона в международных правовых актах»¹⁹. В самом деле, отмечают правоведы, «мы можем наблюдать огромный разрыв между содержанием Конституции РФ, международных актов, к которым Россия присоединилась, и реальными возможностями людей по их реализации… мы можем констатировать, что деятельность работников различных государственных и муниципальных органов и учреждений по охране и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, отличается формальным подходом к выполнению своих обязанностей, равнодушием и бездействием. Такое положение приводит к многочисленным нарушениям прав и законных интересов таких детей, чья судьба находится именно в руках таких органов и учреждений»²⁰.

В семейном кодексе общие  положения о защите прав и интересов  детей, оставшихся без попечения родителей, содержаться в ст. 121 СК. Используемый в ст.121 СК термин «дети, оставшиеся без попечения родителей» впервые применен в семейном законодательстве, что соответствует международно-правовым нормам и отвечает требованиям времени. В ст. 121 СК дан примерный перечень причин утраты детьми родительского попечения. Отсутствие родителей обязывает государство их заменить с помощью органов опеки и попечительства (п. 2 ст. 121 СК).

СК не содержит исчерпывающего перечня причин социального сиротства. Поэтому он может быть дополнен. Но если один из родителей по каким-либо причинам о своих детях не заботится, и вся тяжесть их содержания, воспитания ложится на другого родителя, такой ребенок не относится к числу лишившихся родительского попечения. Он не сирота.

Чтобы выявить детей, нуждающихся в государственной  защите, их следует, прежде всего, обнаружить. Пункт 3 ст. 56 СК обязывает должностных лиц организаций и иных граждан, которым станет известно об угрозе жизни или здоровью ребенка, о нарушении его прав и законных интересов сообщать об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка.

Гражданство, место регистрации  ребенка значения не имеют. Вся информация о таком ребенке поступает в органы опеки и попечительства, на территории которых обнаружен ребенок, нуждающийся в государственной помощи. Таков один из источников информации о бедственном положении несовершеннолетнего. Она может поступать из школы, жилищных органов, органов социального обеспечения, медицинских учреждений, из суда, от органов МВД России, прокуратуры. По сути дела, о такой обязанности говорится, например, в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О полиции»²¹, п. 2 ст. 19 Консульского устава Российской Федерации от 05.07.2010 N 154-ФЗ²². Сами органы опеки и попечительства, как правило, выявлением таких детей не занимаются. Они лишь организуют его.

СК обращает внимание на то, что деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается. Данному положению СК противоречит ч. 4 ст. 6 Закона об опеке и попечительстве, где сказано, что полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, могут осуществлять образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Тем самым не просто нарушается п. 3 ст. 121 СК, а ликвидируется существующая централизованная система защиты прав детей, лишившихся родительского попечения, путем их устройства и создаются условия для взяточничества в столь сложной и ответственной сфере, какой является охрана детства. Чтобы смягчить это противоречие, были введены Правила осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденные постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 N 423²³.

Общие принципы, содержание и меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определены Законом о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей²⁴. Данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте до двадцати трех лет. В нем же содержится важная норма, согласно которой дополнительные гарантии по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляемые в соответствии с действующим законодательством, обеспечиваются и охраняются государством. При этом установлено, что органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляют разработку и исполнение целевых программ по охране и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечивают создание для них государственных учреждений и центров (ст. 4 Закона о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей).

Вопросы организации и деятельности по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, отныне входят в компетенцию субъектов РФ, которым предстоит определить, в чью сферу (органов образования, социального обеспечения или специально созданных при органах исполнительной власти отделов по проблемам семьи) входит непосредственная защита прав детей, оставшихся без семьи, родителей, оказавшихся в опасной ситуации.

По нашему мнению, следует  согласиться с В.Н. Сусликовым и  Н.Л. Шкилевой²⁵, которые считают, что механизмы защиты прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Российской Федерации подвергаются деградации при устранении Федерации из сферы обеспечения прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. ²⁶

Итак, в ст. 121 СК РФ содержатся общие положения о защите прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей.

1.2. Выявление, учет и устройство детей, оставшихся без попечения родителей

Своевременное выявление и учет детей, утративших по тем или иным причинам родительское попечение, является необходимой предпосылкой оказания им соответствующей помощи.

В п. 1 ст. 122 СК воспроизводится текст п. 3 ст. 56 СК, но всеобщая обязанность, о которой идет речь, здесь уточняется. Она относится не ко всем и каждому, а к должностным лицам дошкольных образовательных, воспитательных, медицинских и других организаций, которым чаще всего приходится сталкиваться с детьми, потерявшими семью, родителей. Представляется, что в данном случае делается акцент на детях, которых можно (и нужно) передать на воспитание в другую семью. Само собой разумеется, что в число «информаторов» входят граждане, которым по разным причинам становится известно о детях, оставшихся без попечения родителей.²⁷

О фактах утраты детьми родительского  попечения может стать известно любому гражданину и не обязательно  в связи с исполнением служебных  обязанностей (например, соседи или знакомые умерших родителей, родственники и т.д.). Однако не каждый гражданин по тем или иным причинам (в силу возраста, занятости по работе, стесненного материального положения и т.д.) имеет возможность самостоятельно принять неотложные меры по оказанию таким детям необходимой помощи. Тем не менее ст. 122 СК установлена обязанность всех граждан сообщать в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей известные им сведения о детях, лишившихся родительского попечения.

Возможна ситуация, когда сами родители в связи с отсутствием возможности воспитывать своих несовершеннолетних детей (из-за отъезда на работу в иностранное государство, длительной болезни и т.д.) могут обратиться в орган опеки и попечительства с просьбой об устройстве детей.

Следует отметить, что обязанность  должностных лиц учреждений и  иных граждан РФ по информированию органов опеки и попечительства о детях, оставшихся без попечения  родителей, законодательно не подкреплена  возможностью применения к ним каких-либо санкций за ее неисполнение.

В течение трех дней (т.е. практически без промедления) после  получения такой информации органы опеки и попечительства, их представитель  обязаны удостовериться в том, что  действительно ребенок попал  в беду, находится в опасной  для него обстановке. Убедившись в этом, выясняют, имеет ли ребенок близких родственников, готовых временно о нем позаботиться. И в акте обследования, завершающем выяснение всех обстоятельств, делается отметка о том, кто добровольно принимает на себя обязанность позаботиться о ребенке, пока не будет окончательно определена форма его устройства.

Дети, оставшиеся без  попечения родителей, после их выявления  должны быть учтены и зарегистрированы, а сведения о них внесены в  государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Порядок формирования и использования этого банка данных установлен Федеральным законом от 16 апреля 2001 г. N 44-ФЗ²⁸. В течение месяца со дня поступления указанных сведений региональный оператор организует устройство ребенка в семью граждан, проживающих на его территории.  Следует заметить, что предоставление сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, региональным операторам или федеральному оператору не освобождает органы опеки и попечительства, органы исполнительной власти субъектов РФ от обязанности по устройству или организации устройства детей на воспитание в семьи граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ (п. 3 ст. 5 указанного Федерального закона).

За неисполнение обязанностей по выявлению и учету детей, оставшихся без попечения родителей, и их последующему устройству или за предоставление заведомо недостоверных сведений, а  также за иные действия, направленные на сокрытие ребенка от передачи в семью, руководители воспитательных и иных организаций, в которых находятся дети, а также должностные лица органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с п. 4 ст. 122 СК  могут быть привлечены к ответственности в порядке, установленном законом, в частности к административной ответственности.²⁹

Как указывал А.А. Кирилловых, с которым  следует согласиться, в настоящее  время в законодательстве отсутствуют  нормы о юридической ответственности в сфере учетных функций. Объем такого законодательства постоянно расширяется и дополняется, подчас только техническими элементами или введением отдельных норм, которые могут работать только в совокупности с иными, конкретными составами правонарушений. Несмотря на достаточно значительный период времени, который прошел с момента принятия законодательства о государственном банке, возможные правонарушения в сфере ведения учета детей не систематизированы, отсутствует полноценная, взвешенная концепция по решению проблемы их противодействия. Следом за указанным Законом общими формулировками об ответственности изобилуют и подзаконные нормативные акты. В частности, здесь можно отметить 1) ответственность соответствующего органа опеки и попечительства за нарушение сроков передачи сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, в региональный банк данных о детях и 2) ответственность соответствующего регионального оператора за нарушение сроков передачи сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, из регионального в федеральный банк данных о детях. В чем выражается их ответственность, неясно.³⁰

Несмотря на введение административной ответственности за неисполнение соответствующей обязанности, проблемы в этой сфере остаются. И основная из них - отсутствие элементарного человеческого участия и ответственности за судьбу таких детей со стороны общества.

Как отмечала О. Косова, осуществление прокуратурой надзора за соблюдением законодательства о детях, оставшихся без попечения родителей, показывает, что при проведении проверок наиболее часто выявляются определенные виды нарушений требований законодательства. Соответствующие должностные лица учреждений и руководители организаций (образовательных, лечебных, оказывающих социальные услуги и др.), располагающие необходимыми сведениями о таких детях, надлежащим образом не выполняют возложенные на них ст. 122 СК обязанности по информированию органов опеки и попечительства. Сведения из больниц, детских и других учреждений поступают в органы опеки с опозданием, в случае смерти родителей дети передаются непосредственно родственникам, о чем не всегда информируются органы опеки. В связи с этим дети «выпадают» из внимания органов опеки и попечительства. Случается, что документы на детей теряются в результате перемещения их из одних учреждений в другие.