Организационные основы местного самоуправления: проблемы выбора модели (на примере муниципального образования - городской округ город Ря

       В монографии «На пути демократической  децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в  новой Европе» также дано толкование ряда терминов, относящихся к местному самоуправлению.

       Так, под определением «местное управление»  понимаются «все уровни ниже государственного», под понятием «местная власть» - «организация, представляющая и действующая в  интересах своих избирателей  через избираемый совет и его  исполнительный орган», а под понятием «местное самоуправление» - «Право демократически автономной единицы субнационального уровня управления регулировать и управлять  значительной частью проблем общественности в интересах местного населения».

       И еще одно понятие из этой серии - «самостоятельность». По мнению немецких ученых, самостоятельность - это «роль местных органов власти, при которой они сами принимают решения своих стандартов, без ссылки на национальное»¹.

       В прямом смысле термин «самоуправление» означает «сам управляю собой, своими делами», что предполагает определенного  рода независимость от центральных  органов решать свои внутренние проблемы.

       А вот как трактовали свою позицию  о роли самоуправления американские специалисты еще 50 лет назад: «Различные подробности и обычаи штатов и  даже отдельных районов внутри штатов подтверждают тот принцип, что знакомство и полное понимание местных особенностей, обычаев и норм являются краеугольным камнем успешного самоуправления. Местное  судопроизводство является существенной частью любого демократического правления. Ни один государственный орган, даже самый благонамеренный не может находиться в таком тесном контакте с управляемыми, как местные органы в штатах и их подразделениях.

       Принцип «самоуправления» принимался творцами Конституции за аксиому. Решающим признаком самоуправления является не то, как оценивают его посторонние, а то, как оценивают его управляемые»².

       Таким образом, местное самоуправление - это  организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Это означает, что государство признает местное  самоуправление в качестве самостоятельного и независимого уровня осуществления  народом принадлежащей ему власти.

       Однако  система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую  систему управления делами государства  и общества, хотя и занимает в  ней особое место, обладая определенной автономией. Местное самоуправление представляет собой ту специфическую  «ветвь власти», которая на местном  уровне, с одной стороны, участвует  в осуществлении воли государства, а с другой - наиболее полно учитывает  интересы населения.

       Анализируя  прошлое и настоящее местного самоуправления, нельзя не заметить, что  зарубежный мир чаще всего использовал  три модели: англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую (о ней тоже не стоит забывать, ибо речь идет о местных органах власти крупнейшего в прошлом государства).

       На  чем основывается выделение этих моделей? В первую очередь, на принципах, лежащих в основе отношений различных  органов местной власти между  собой и с органами вышестоящей  власти. По информации ИНИОН РАН³ местные представительные органы, следующие англосаксонской модели (Великобритания, Канада, Австралия, США и др. государства), формально выступают как автономно действующие, разумеется, в пределах предоставленных им полномочий, и практически не подчиняются вышестоящим органам власти. К тому же в местных органах власти англосаксонской модели отсутствовали уполномоченные центрального правительства с функциями опекунства. Это вовсе не означает, что деятельность местных органов в этом варианте находится вне контроля государства: он осуществляется косвенно, т. е. через суд и центральные министерства и ведомства.

       В Великобритании местные органы власти получили большие полномочия еще  на рубеже XIX-XX вв., но в 1970-1980-е гг. центральная  власть вновь ввела ряд ограничений  местного самоуправления (особенно в вопросах финансов и налогообложения).

       В США местные органы практически  полностью самостоятельные в  подведомственных им областях, многие полномочия и сферы деятельности переданы на уровень местного самоуправления и осуществляются без какого-либо вмешательства со стороны не только федеральных органов власти, но и  руководящих структур штатов. Причем деятельность местных органов регулируется исключительно законодательством штатов: федеральная власть во взаимоотношения руководства штатов и местной власти практически не вмешивается еще с 1868 г. В конституциях всех штатов имеются статьи, закрепляющие права и обязанности местного самоуправления, однако в разных штатах эти права и обязанности далеко не одинаковы. В этом отношении штаты можно подразделить на две группы.

       В первую группу включают штаты, в конституциях которых перечень законодательных  норм весьма ограничен (к примеру, Миссисипи, Алабама). К другой группе можно отнести  штаты, в конституциях которых вопросы  местного самоуправления освещаются всесторонне. Отметим одну деталь. Местное самоуправление в США складывалось на заре американского  государства, причем колонисты, проживавшие  в небольших поселках, которые  тогда преобладали в стране, использовали известные им традиционные формы  самоуправления, вывезенные из Англии. Отсюда и разнообразие форм организации  местных органов власти, которые  успешно функционируют и в  настоящее время.

       Несколько иной характер имеет континентальная  модель, которую нередко называют французской, ибо начала этого варианта местного самоуправления заложила Франция. Ее придерживается и большинство  франкоязычных государств, а также  целый ряд европейских стран.

       Суть  континентальной модели состоит  в том, что наряду с широкими правами  и значительной самостоятельностью местных органов власти сохраняется  определенная подчиненность муниципальных  звеньев вышестоящим, а порою  осуществляется и прямое государственное  управление муниципальными образованиями.

       Так, до реформы 1982 г. во Франции решения муниципального совета имели силу лишь после утверждения префектом, назначенным государственными органами власти. Более того, префект имел право отменить решения муниципального совета, если они, по его мнению, не соответствовали утвержденному законодательству. В начале 1980-х гг. степень зависимости местного самоуправления от центра во Франции была несколько снижена.

       В 1983 г. было принято несколько законов, согласно которым ни один административно-территориальный орган не может осуществлять опеку над другим. Однако по ряду вопросов контроль по- прежнему осуществляется.

       В Италии, которая в организации  местного самоуправления также опирается  на континентальную модель, в ст. 130 конституции страны записано, что  руководство областей имеет право  осуществлять контроль за законностью  актов местных органов власти.

       В Швеции наряду с низовым звеном местного самоуправления, представленным коммунами, существует средний уровень (как  и во Франции) - лэны. В этих структурах органов местной власти центральное правительство имеет своих представителей, контролирующих их работу.

       В Нидерландах местное самоуправление получило правовое закрепление в  1848 г., когда были пересмотрены многие статьи конституции и муниципалитеты получили статус независимых единиц. Но в конституции особо подчеркивалось, что правительство страны сохраняет контроль за органами местного самоуправления, а также, что местные органы играют двойную роль - управляют своими территориями и одновременно являются помощниками центрального правительства.

       В целом ряде государств успешно функционирует  так называемая смешанная модель самоуправления, включающая элементы англосаксонской и французской  моделей. Это в определенной степени  относится к Японии, Германии, Австрии. Например, в Конституции земли  Бранденбург определено, что общины и союзы общин, имеющие право  на самоуправление, вместе с тем  находятся под правовым надзором земель. «Земля может законом обязывать  общины и союзы общин к выполнению задач земли, если одновременно регулируется вопрос покрытия издержек. Поручая  задачи, земля может сохранить  за собой право давать в соответствии с предписаниями закона указания»⁴.

       Не  останавливаясь на характеристике так  называемой советской модели местной  власти, отметим, что она функционировала  не только в республиках распавшегося Советского Союза и в ряде бывших социалистических стран Восточной  Европы, но и действует в настоящее  время в КНДР, КНР, на Кубе, во Вьетнаме.

       Отличая тенденции современного развития местного самоуправления на Западе, зарубежные авторы подчеркивают, что общественная структура управления в каждом государстве  находится под сильным влиянием исторических факторов и политической культуры, а это значительно расширяет  диапазон общественных механизмов: от передачи функций на самый низкий уровень до усиления централизованного  контроля. Несмотря на различия в своем  историческом развитии, западноевропейские страны имеют сходную тенденцию  стремления к золотой середине, где-то между централизацией и децентрализацией. Иными словами, центральное правительство  признает автономию местных органов  власти, но в то же время устанавливает  над ними определенный контроль.

       Важное  значение на Западе придается конституционно-правовым гарантиям местного самоуправления. Ведь без законодательного закрепления  прав и гарантий местного самоуправления невозможно его нормальное функционирование.

       В большинстве стран приняты специальные  законы о местном самоуправлении; правовые основы местного самоуправления закреплены в конституциях ряда государств, а в федеративных государствах - в конституциях субъектов федерации.

       Иными словами, закрепленная Конституцией институционная гарантия означает, что самоуправление как форма организации в принципе неприкосновенно.

       Следует подчеркнуть, что конституционное  регулирование местного самоуправления в федеративных и унитарных государствах практически не имеет различий. В  одних федеративных государствах, как  уже отмечалось, законодательные  акты принимают субъекты федерации, в других же - правовые нормы фиксируются в федеральных конституциях. В то же время в унитарных государствах правовым нормам местного самоуправления посвящены целые главы. Например, в Конституции Японии 1947 г. выделена специальная VIII глава «Местное самоуправление». И еще важная деталь: парламент Японии может принять закон, относящийся к какой-либо конкретной муниципии, только при получении согласия абсолютного большинства ее жителей. Это достигается путем референдума.

       В истории развития французских структур власти четко прослеживаются три  направления: централизация, деконцентрация и децентрализация.

       Правовой  основой деятельности местного самоуправления в Канаде является Основной закон  страны - акт о Британской Северной Америке 1867 г. и акт о конституции 1982 г. Регулируют деятельность местного самоуправления провинциальные органы власти. Они устанавливают и меняют границы муниципалитетов, принимают  различные законодательные документы, определяющие основы политики местного самоуправления.

       Важную  роль в развитии местного самоуправления играет Европейская хартия о местном  самоуправлении, принятая в Страсбурге в ноябре 1985 г. Она объединила многие положения, до этого изложенные в  законодательных актах многих стран.

       В Преамбуле Хартии подчеркнуто, что  органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя, что существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное  и, одновременно, приближенное к гражданину управление.

       В статье 2 части 1 прямо отмечается: принцип  местного самоуправления должен быть признан в законодательствах  стран и, по возможности, в конституциях государств.

       Европейская хартия о местном самоуправлении состоит из 18 статей. Само название этих статей свидетельствуют о том, что в этом документе рассмотрены  практически все стороны формирования и функционирования органов местного самоуправления.

       Таким образом, анализ опыта местного самоуправления в Великобритании, Германии, Франции и других странах показывает, что там сложился довольно стройный механизм разделения функций органов центральной и местной власти, органам местного самоуправления все шире делегируются государственные функции, а их права в решении местных вопросов расширяются. Развитие местного самоуправления в мире - объективный процесс, характерный для ХХ-XXI вв. Он продолжает развиваться и вглубь и вширь, затрагивая все новые и новые государства.

1.2. Становление и  развитие местного  самоуправления в  дореволюционной  России

       Генезис местного самоуправления в России обусловлен предпосылками, связанными с развитием  такого вида производства, которое  способствовало формированию общинного  самоуправления. Объединение людей  в общины на основе трудовой деятельности, распоряжения (в определенной степени) собственностью, несения повинностей  способствовало стремлению непосредственно  участвовать в управлении общественными  делами. Прообразом самоуправления в  России, как отмечают Ю.М. Прусаков и  А.Н. Нифанов можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т. д.). Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полномочного собрания⁵. Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая право приглашения князя, выполнявшего только функции военачальника. В сельской местности издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами.