Организационные основы местного самоуправления: проблемы выбора модели (на примере муниципального образования - городской округ город Ря

       Однако, отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства  правоведов и историков, начинается  с Ивана IV. Емельянов Н.А. отмечает, что вплоть до XVI в. общественная самодеятельность на уровне местных структур не была нормирована законом и развивалась  на основе обычая и сложившихся традиций⁶. И это было естественным дополнением несовершенства официальной администрации.

       С образованием централизованного государства  меняется и местное управление. Были предприняты попытки ограничить власть «кормленщиков» - наместников. В городах появляются должностные  лица – городовые приказчики. Они  назначались великим князем из поместного служилого дворянства и не зависели от наместника или Боярской думы, подчинялись  только великому князю.

       Значительный  вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV «Приговор царской  о кормлениях и о службах». Фактически речь в нем шла о проведении земской реформы. Было отменено кормление, что способствовало учреждению земских  властей. Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть и переизбраны. Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и второстепенные уголовные дела посадских людей и черносошных крестьян.

       В XVII веке в Русском государстве  произошли значительные изменения  в системе государственного управления, что сказалось на структуре и  функционировании местного самоуправления. Был введен институт воевод. Как  правило, воеводы назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное довольствие и  поместья. Воевода имел большие права  и обязанности: сохранял феодальную собственность, выполнял административно-полицейские  функции, а также и военные, отвечал  за городские учреждения, обладал  определенными финансовыми полномочиями.

       Однако  со времен Ивана Грозного, уничтожившего  Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 года в России господствовала жесткая система централизованного  государственного управления, основанная на царской власти. Но и в этот период самоуправленческие тенденции  в российской государственной системе  то усиливались, то ослабевали.

       Так, в XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы «самоуправления» - губная и земская. «Земские» и  «губные» старосты, избираемые населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по преимуществу поручения центральных властей. Позднее выборное начал в местном  управлении было вытеснено аппаратно-бюрократическим.

       Интересный  опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь  с реформированием всей административно-территориальной структуры России. Преобразования Петра I затронули практически все области государственного управления России. Крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. Стоит отметить и еще одну реформу. Это реформа городского сословного управления 1723-1724 гг. В это время были учреждены выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, получившие название магистраты⁷. Этой реформой в развитии городского самоуправления была сделана попытка расширить круг деятельности учреждений самоуправления. К сожалению, местные органы, созданные при Петре I. оказались нежизненными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора- от исполнения, финансового управления- от полиции и и.д.

       Следующий важный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, принявшей  специальный акт – «Жалованная  грамота на права и выгоды городам  Российской империи». «Жалованная грамота» закрепляла право собственности  города на принадлежавшие ему земли. Города получили возможность иметь  школы, мельницы, харчевни, устраивать ярмарки, устанавливать места и  время для торговли. Горожане обязаны  были нести установленные повинности. Каждый город должен был иметь  свой герб и строится по утвержденному  плану. Появились губернские и уездные  дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система  самоуправления, как и прежде, строилась  по сословному принципу и функционировала  под строгим контролем государственных  чиновников: городничих, полицмейстеров и др. После завершения правления  Екатерины процесс снова пошел  вспять.

       Наиболее  значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х гг. XIX в.

       Вскоре  после отмены крепостного права  вехами в развитии местного самоуправления в России оказались земская (1864 год) и городская (1870 год) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях  создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и т.п. Земская и городская  реформы преследовали цель децентрализации  управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая- выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей  деятельности.

       Органами  городского самоуправления были городская  дума и городская управа. Но одновременно с ними на местах существовали и  органы государственной власти. Земства  были огромным шагом по пути развития местного самоуправления. Они представляли собой не только политическую, но и  административно-хозяйственную необходимость⁸.

Жизнеспособность  земства обеспечивалась его двумя  основными принципами: самоуправлением  и самофинансированием.

       Самоуправление  земств проявлялось во многих аспектах: в избрании руководящих органов, в формировании структур управления, определении основных направлений  своей деятельности, подборе и  обучении специалистов, формировании и распределении местного бюджета и т.д. Важно отметить и другое: органы земского самоуправления действовали не изолированно друг от друга- был широкий обмен опытом работы, проводились общегубернские земские конференции, общероссийские съезды земств. Земские и городские органы не были подчинены местной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

       Однако  даже эти ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных  и местных властей. Поэтому при  Александре III положения о земских  и городских учреждениях были пересмотрены с целью усиления государственного влияния на принятие местных решений.

Новая попытка  проведения реформы местного самоуправления была предпринята после февральской  революции 1917 года. 21 мая Временное  правительство России приняло пакет  законов о земской и городской  реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9, 5 тысяч волостных земств. Однако довести до конца эту реформу  не удалось, наступил октябрь 1917 года.⁹

       Следует подчеркнуть, что на первых порах  после Октября 1917 г. отношение к  местному самоуправлению было неоднозначным. В декабре 1917 г. даже был создан Наркомат по делам самоуправления, который  просуществовал только три месяца.

       После победы советской власти органы земского и городского управления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость  и самостоятельность местных органов вступило в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата. Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, так как местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и в какой-то степени политическую независимость, самостоятельность.

       Таким образом, проанализировав пути развития местного самоуправления в дореволюционной России, можно выделить следующие основные принципы:

- принцип  многообразия форм организации  местного самоуправления;

- принцип  неучастия органов местного самоуправления  в активной политической жизни;

- принцип  разграничения предметов ведения  и ресурсов между уровнями  власти;

- принцип  передачи органам местного самоуправления  относительно широких прав в  экономической и хозяйственной  сфере.

       Однако  накопленный до Октября 1917 г. опыт местного управления, в первую очередь земского, фактически был отброшен и забыт.

       1.3 Местное самоуправление  в СССР

       В основу советской системы был  положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой подчиненности  нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем  одной партии. После Октябрьской  революции 1917 г. в России сложилась  такая система власти, по которой все представительные органы входили в единую систему государственной власти. Это изменило существовавшие  до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру. Фактически местное самоуправление в виде Советов народных депутатов стало представлять собой низовое звено единого государственного аппарата.

       Анализируя  законодательство того периода, можно  выделить три характерные черты  присущие местным Советам. Местные  Советы являлись органами власти и  управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Существовала организационная  взаимосвязь и соподчиненность  по вертикали. При определении компетенции  и пределов полномочий местных Советов  устанавливалась их самостоятельность  в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась только в соответствии с решениями центральной  власти и вышестоящих Советов.

       Однако  необходимость скорейшего выхода из кризиса после гражданской войны  вызвала к жизни новую экономическую  политику с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой  децентрализации власти и организации  хозяйственного самоуправления на местах. В 19920-1923 годах при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и  канализация, пожарное похоронное дело; появились муниципальные электростанции, стали создаваться муниципальные  банки.

       В 1925 году было принято Положение о  городских советах, а в 1926 году Положение  о местных финансах, которые четко  определили компетенцию местных  советов в хозяйственной сфере.

       В 1927-1928 годах в СССР начался новый  период развития, период «великого  перелома» и ускоренной индустриализации, который характеризуется резким усилением централизации хозяйственной  жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все зачатки самоуправления в городах и деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из употребления. Профессора Л.А. Велихова репрессировали Вновь установившаяся жесткая централизованная (формально вполне демократичная, с всеобщим, равным и прямым избирательным правом) система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 года.

       В предвоенные годы появляется новая  форма участия депутатов Советов  в практической работе. Из их состава  формируются постоянные Комиссии, среди  которых бюджетная, школьная, оборонная  и др.

       Великая отечественная война внесла существенные коррективы в развитие местного самоуправления. Вся полнота власти сосредоточивалась  в руках Государственного Комитета Обороны. На этот чрезвычайный высший орган страной были возложены  главные функции управления, связанные  с войной, обеспечение материальных и иных условий ведения военных  действий. Постановления ГКО должны были беспрекословно исполняться всеми  государственными органами, общественными  организациями и гражданами. В  ряде областных центров и городов  создавались местные комитеты обороны. Советы должны были действовать в теснейшем единстве с ГКО. В связи с этим практически повсеместно нарушались конституционные сроки выборов, регулярность проведения сессий, отчетность Советов. Вопросы, которые требовали коллегиального рассмотрения, часто решались исполкомами и отделами. Партийные комитеты нередко подменяли деятельность советских органов, многие функции исполкомов выполнялись единолично их руководителями и заведующими отделов.

       В 60-80-х г. XX в. в СССР было принято  немало постановлений, посвященных  проблемам совершенствования местного самоуправления. Во многих документах были расширены финансовые права  местных органов. Расширялись и  источники доходов, идущих непосредственно  в бюджеты местных Советов. Но все эти нововведения не дали желаемых результатов. Большую роль в этом сыграла командно-административная система. Устанавливая в очередном  акте новые права Советов, центр  «забывал» обеспечить их материальными, организационными и структурными механизмами, и все эти нововведения сводились  лишь к декларативности.