Организационные основы местного самоуправления: проблемы выбора модели (на примере муниципального образования - городской округ город Ря

       Классификация органов местного самоуправления может  проводиться как по приведенным  выше основаниям, так и по ряду иному  ряду. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи- определению  по возможности оптимальной (применительно  к конкретным условиям) структуры  органов местного самоуправления. Результатом  анализа должно быть формулирование предложений по совершенствованию  структуры органов местного самоуправления там, где они уже созданы и  функционируют, и определение необходимой  структуры во вновь формирующихся  муниципальных образованиях

       2.2. Зарубежный и отечественный  опыт организации  муниципальной власти

         Для оценки способов формирования  и компетенции органов управления  в России целесообразно рассмотреть  зарубежную практику. Существует множество организационных форм и моделей местного самоуправления с различными схемами формирования органов местного самоуправления и разграничения полномочий между ними. Однако общим является сочетание трех основных элементов: представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления. Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления основываются на следующих вариантах распределения полномочий местного сообщества- все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются:

       - представительным органом и выборным  высшим должностным лицом –  в различных пропорциях;

       - представительным органом;

       - выборным высшим должностным  лицом (при этом контрольные  полномочия население осуществляет  за собой и осуществляет их  посредством сходов и референдумов).

         Различие между моделями обусловлено распределением полномочий между этими элементами, численностью населения муниципального образования, размером его территории, объемом и сложностью решаемых вопросов, социально-политической ситуацией и множеством других факторов.

       Система местных органов, которые строятся с учетом административно-территориального деления, весьма различна в мире. Страны имеют двухзвенную, трехзвенную, четырехзвенную или даже пятизвенную систему  местной власти.

       Наш интерес, в первую очередь, обращен  к низовому звену местного самоуправления.

       И вновь мы вспомним о существовании разных моделей правовых систем – англосаксонской, французской и так называемой смешанной. А отсюда разные права: которыми пользуются органы местного самоуправления.

       Отметим и еще одну особенность, характерную  для целого ряда стран, в первую очередь  федеративных государств: многообразие видов низового звена местного самоуправления. Это относится к США, Германии, Канаде и др.

       Основным  низовым звеном местного самоуправления Франции, как уже отмечалось в  первой главе, являются коммуны, численность  которых составляет около 37 тысяч. Каждая коммуна имеет свое название, территорию, население

       Большинство коммун сохранило свое историческое название, хотя случаются и переименования. Территориальные границы коммуны  устанавливаются государством.

       В США нет единой системы местных  органов. В конце 1990-х гг. здесь  было свыше 80 тыс. местных единиц управления.

       В большинстве городов США действуют  муниципалитеты, хотя их численность  существенно колеблется.

       Самой многочисленной формой органов местного самоуправления являются школьные и  специальные округа. В отличие  от муниципалитетов, таунов, графств, которые имеют общую компетенцию, школьные и специальные округа выполняют одну или несколько функций. Они могут распространять свое влияние на несколько административно-территориальных единиц. Эти округа создаются по решению парламентов штатов.

       Весьма  разнообразен типовой состав местного самоуправления в Канаде, хотя независимо от органов местного самоуправления их принято называть муниципальными.

       Отметим также, что в Канаде до сих сохраняется  деление местных территориальных  образований на «сельские» и «городские». Это деление, скорее всего условное, так как название «городские»  носят и некоторые сельские муниципалитеты.

       Затронув  процесс урбанизации, остановимся  на вопросах муниципального управления больших городов - агломераций. Эта проблема актуальна не только для Канады, но и для США, где число агломераций уже достигло 80, для Китая, Индии, ряда европейских стран. В Канаде было создано метрополитенское управление. Внутри этой системы существуют более мелкие структуры самоуправления, которые сохраняют определенную независимость (частью полномочий делятся с метрополитеном).

       В субъектах метрополитенов ряда агломераций (городских округах, пригородах) представительные и исполнительные органы фактически обладают основной властью в части  принятия решений, финансирования и  т. д. «Испытательным полигоном» для  управления метрополитенами Канады специалисты называют модель метрополитена  Торонто в провинции Онтарио.

       В городе Торонто метрополитенский совет был создан в 1954 г. в соответствии со специальным законом о провинции. В состав метрополитенской структуры вошли 13 городских и пригородных муниципалитетов.

       Советы  этих муниципалитетов регулируют (контролируют) вопросы социальной сферы (здравоохранение, социальное обеспечение, жилищное строительство, содержание библиотек, парков), а также  благоустройства, общественной безопасности, содержания зданий местных судов  и тюрем, судов по делам несовершеннолетних.

       Как и в США, в Канаде широкое распространение  получили специальные округа, которые  осуществляют местное руководство  в узкоспециализированных сферах и  потому подразделяются на школьные округа, специальные округа по управлению полицией, здравоохранением, водоснабжением и  т. д.

       Весьма  пестрый состав органов местной  власти в Турецкой республике: страна делится на илы (провинции), ильче (округа), буджаки (волости), касаба (поселки), кей (села). Крупные города, кроме того, состоят из бельге (городских районов) и махалле (кварталы).

       Согласно  закону «О городском самоуправлении»  городом в Турции называется населенный пункт с числом жителей более 2 тыс. Для управления такими городами создаются муниципалитеты, утверждаемые постановлением великого национального  собрания Турции¹².

       В Великобритании в городах функционируют  муниципалитеты, а в сельской местности  управление осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии - общины). Приход обычно объединяет один сельский населенный пункт или группу мелких поселений. Название «приход» связано с тем, что раньше жители сельской местности  собирались в ризнице священника.

       Хотя  Япония является унитарным государством, в последние годы здесь также  наблюдается процесс децентрализации  власти и повышения роли органов  местного управления. Низовое звено  состоит из городов,  поселков и сельских общин.

       Богатую историю имеет местная власть в Испании, но значительные преобразования в местном самоуправлении произошли  в 40-50-е годы XX в. • Именно в этот период было принято несколько законов и других актов, которые юридически закрепили права и полномочия местных органов власти. В этих документах муниципалитеты рассматривались в качестве «естественных единиц» государственно-административной структуры. Но и после принятия этих законов в Испании по-прежнему сохранялась подчиненность местных органов управлению центра, который контролировал их деятельность при помощи национальной службы инспекции и советников.

       Уже в начале 1981 r. конституционный суд  Испании принял ряд решений, подтверждающих право местных органов на участие в управлении и администрации через собственные органы, а также устанавливающих, что исполнение местной властью своих функций должно сочетаться с контролем за законностью при исполнении этих функций в рамках компетенции этой власти.

       После принятия новой Конституции в  структуру местного управления Испании  были внесены существенные изменения. Сложившаяся в 40-50-е гг. структура была простой и включала муниципалитеты, входившие в состав провинций. Причем, муниципалитеты, которые должны были выражать интересы местного населения и руководствоваться в своей деятельности определенными «специфическимю) целями, фактически были жестко подчинены центральной администрации, которая могла отменять распоряжения местных властей, активно вмешиваться в дела местной администрации.

       В 1969-1971 гг. была осуществлена попытка реорганизации местного управления, которая была завершена позднее. Итогом этих преобразований стало появление новых структурных единиц (промежуточных между провинциями и муниципалитетами.

       Основной  единицей местного управления в Испании  в настоящее время являются муниципалитеты. Их статус значительно повышен. Особо  подчеркнем, что по новому законодательству все основные вопросы деятельности муниципалитетов должны регулироваться на основе воли населения соответствующих  территорий. Важно и другое: одним  из существенных элементов реформы  местного управления стало привлечение  рядовых избирателей к деятельности муниципалитетов, систематическое  информирование граждан об их деятельности. При этом четко просматриваются три основных способа участия граждан в работе муниципалитетов: органический (речь идет о выступлении граждан в муниципальных органах с различными предложениями, критикой и т. д.); функциональный (сотрудничество избирателей с местной властью в качестве помощников на общественных началах) и кооперативный (регулирование и стимулирование местной администрации).

       Значительный  интерес представляет зарубежный опыт формирования и функционирования органов  местного самоуправления: Практически во всех изучаемых государствах четко разделяются представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Причем если представительные органы (чаще всего советы) избираются на основе прямого, всеобщего и тайного голосования избирателей той или иной территории, то исполнительные органы формируются по-разному: и путем избрания глав администрации всем населением общины или членами советов, и путем назначения представительным органом, и другими путями.

       В первую очередь рассмотрим порядок  формирования представительных органов  местного самоуправления.

       Во  Франции представительные органы коммун - муниципальные советы состоят из муниципальных советников, число  которых находится в прямой зависимости  от численности коммун. Так, в коммунах, где численность жителей менее 100 человек, избирается 9 советников, с  численностью жителей от 2,5 тыс. до 3, 5 тыс. 25 советников; в коммунах с населением свыше 300 тыс. чел. - 69 советников, и т. д. Исключение составляют 3 города - Париж. Марсель и Лион, которые согласно закону 1982 г. получили особый статус управления.

       Следует отметить, что число советников во всех муниципальных советах Франции всегда нечетное, чтобы избежать равного распределения голосов при выборах исполнительной власти Выборы в муниципальные советы Франции, как и в большинстве государств, осуществляются прямым всеобщим голосованием. Избирательным правом пользуются все избиратели коммун. Обязательным условием для занесения в списки избирателей является: во-первых, наличие права голоса, т. е. избиратель должен быть гражданином Франции, совершеннолетним, правоспособным, и, во-вторых, связанным с коммуной (жить на территории коммуны не менее 6 месяцев, числиться в списке налогоплательщиков в течение 4 лет).

       Каждая  коммуна располагает единым списком  избирателей, независимо от того, сколько  на территории коммуны создано избирательных  участков. Интересная деталь: избирательный список коммуны используется не только в период муниципальных выборов, но и во время кантональных, региональных, парламентских, президентских выборов и даже выборов в Европарламент. Список избирателей коммуны уточняется, корректируется один раз в год и перед каждой избирательной кампанией.

       Довольно  широкие права предоставляются  французским гражданам для избрания в состав муниципального совета. Стать  муниципальным советником может  любой избиратель коммуны. Исключение составляют граждане, лишенные права  голоса и не связанные с коммуной, а также различные чиновники, работающие в администрации региона, департамента, округа, сборщики налогов  в данной коммуне и некоторые  другие лица, выполняющие определенные функции. Это не препятствует выдвижению этих лиц в качестве кандидатов в советники, но после избрания они должны в 10- ти дневный срок решить вопрос: или остаются в составе муниципального совета, или возвращаются к прежней работе. Заслуживает внимания и такое положение в избирательном праве: если в составе муниципального совета оказались два близких родственника, то один должен выйти из совета. Исключение делается только в тех коммунах, где число жителей не превышает 500 человек.