Организационные основы местного самоуправления: проблемы выбора модели (на примере муниципального образования - городской округ город Ря

       Контрольным органом города согласно ст.42 Устава города Рязани является контрольно-счетная палата города. Она также подотчетна и подконтрольна населению и представительному органу города Рязани. Ее формирование осуществляется представительным органом города Рязани на срок его полномочий.

       Таким образом, в муниципальном образовании  г. Рязань сложилась определенная политико-правовая модель местного самоуправления, основанная на переплетении управленческих и самоуправленческих механизмов.¹⁴

       В данной работе акцентируется внимание  на некоторых проблемах местного самоуправления, вызванных различными факторами. Эти проблемы связаны,  во-первых, с несовершенством некоторых положений действующего законодательства о местном самоуправлении и,  во-вторых, с субъективным подходом к реализации этих положений в практике муниципального управления. Ярким примером тому является организация местного самоуправления в муниципальном образовании – город Рязань.

Муниципальные выборы.

       1. Муниципальные выборы проводятся  в целях избрания депутатов  представительного органа города  Рязани на основе всеобщего  равного и прямого избирательного  права при тайном голосовании  с применением мажоритарной избирательной  системы.

       При проведении выборов депутатов представительного  органа города Рязани на территории  города Рязани образуется 35 одномандатных  избирательных округов, в каждом их которых избирается один депутат.

       Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов представительного органа города Рязани на основе всеобщего  равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

       При проведении выборов депутатов представительного  органа города Рязани 50 процентов депутатских  мандатов (20 депутатов представительного органа) распределяется между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, региональными отделениями политических партий, имеющими в соответствии с законодательством Российской Федерации право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать кандидатов, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов по единому избирательному округу, образуемому на территории города Рязани в соответствии со статьей 6 Закона Рязанской области от 13.12.2006 г. № 161-ОЗ «О выборах в органы местного самоуправления Рязанской области».

       По  одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат), образуемым на основе средней нормы представительства  избирателей на одномандатный избирательный  округ, избираются остальные 50 процентов  депутатских мандатов, т.е. 20 депутатов  представительного органа. Средняя  норма представительства избирателей  на одномандатный избирательный  округ устанавливается путем  деления общего числа избирателей, проживающих на территории города Рязани и зарегистрированных в городе Рязани в соответствии с законодательством  Российской Федерации, на общее число (20) одномандатных избирательных  округов.

       В представительный орган города Рязани избирается 40 депутатов.

(часть 1.1 введена решением Рязанского  городского Совета от 04.09.2007 г.  № 654-III).

       Согласно  Устава муниципального образования  г. Рязань формирование представительного  органа муниципалитета, а именно Рязанской  городской Думы (бывшего Рязанского городского Совета народных депутатов) осуществляется в ходе проведения  муниципальных выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.¹⁵

       На  первый  взгляд, все в полном соответствии принципам демократии и народовластия  при осуществлении местного самоуправления. А  что же на практике? Выборы в Рязанскую городскую Думу 2 марта 2008 года внешне действительно отвечали вышеуказанным принципам, но это лишь только с формальной точки зрения.

         Согласно законодательству, при  проведении выборов возможно  использование различных типов  избирательных систем. Основные  из них – выборы по избирательным  округам («мажоритарная» система)  и пропорциональная система 

         При мажоритарной системе   территория муниципального образования  разбивается на несколько избирательных  округов с примерно равной  численностью населения и от  каждого округа избирается один  депутат. 

       При пропорциональной системе  избиратели голосуют  не за конкретного кандидата, а за партию или блок партии (то есть за партийные списки), а депутатские  мандаты распределяются  пропорционально  набранным голосам.

       Согласно  российскому законодательству, решение  о применении в муниципальном  образовании той или иной избирательной  системы осуществляется местным  сообществом самостоятельно  в  зависимости от местных условий  и закрепляется в Уставе муниципального образования.

При этом обе  избирательные системы имеют  свои достоинства и свои недостатки.

       К недостаткам пропорциональной избирательной  системы относятся:

- отсутствие  или ослабленность личных связей депутатов и избирателей, а также персональной ответственности депутатов перед избирателями;

- возрастание  роли мелких партий, которые за  поддержку крупных партий требуют  посты и привелегии, несоответствующие их реальному весу в политической жизни. Из этого вытекает создание условий для коррупции, сращивание партий с управленческим аппаратом, перебежек из лагеря в лагерь, борьбы за «теплые места» и т.д. В конечном счете нарушается сам принцип пропорциональности.

       К достоинствам пропорциональной системы  выборов согласно общему мнению, относятся:

1) партийные  фракции выражают общие интересы  больших групп населения, и  депутаты каждой из них выступают  с единым мнением по обсуждаемым  вопросам;

2) партийные  списки способствуют тому, чтобы  в органах местного самоуправления  были представлены разные слои  населения. 

       Эти факторы имеют под собой реальную почву при проведении выборов  в представительные органы государства  в целом или в представительные органы его отдельных субъектов.

         Но только не применительно  к выборам в муниципальные  представительные органы власти! Совершенно очевидно, что данная  формула выборов явно противоречит  главному принципу местного самоуправления, а именно принципу самоуправляемости той или иной территории.

Это наглядно показали выборы в Рязанскую городскую  Думу 2 марта 2008 года, последствия которых  еще долго будут негативно  сказываться на уровне городского управления, а, соответственно, и жизни рязанского электората.

       Принимая  участие в голосовании за того или иного кандидата по одномандатным  округам, люди делали выбор в пользу того или иного конкретного человека, о котором уже имели сложившееся  мнение по его предыдущему постоянному  месту работы или депутатской  деятельности, знали его положительные  и отрицательные стороны. А самое  главное, что избиратель имел возможность  сравнивать конкретных людей и делать выбор в пользу лучших, т.е. в полной мере реализовать свое конституционное  право.

       Вторую  половину депутатов избирали по партийным  спискам. Здесь ситуация уже совершенно противоположная. В подавляющем  большинстве случаев. Голосуя за ту или иную партийную фракцию  или движение, избиратели не имели  никакого представления о деловых  и человеческих качествах так  называемых «списочников», о многих никогда ранее ничего не слышали, в лучшем случае имели хоть какое-либо представление о лидере списка.

       В итоге – ровно половина городской  Думы оказалась не демократически избранной, а искусственно «привезенной на партийных  рельсах». Эти люди будут как минимум 5 лет управлять городом.

       Некоторые из этих «списочников» пытались «пролезть» во власть по одномандатным округам, но остались далеко позади поистине всенародно избранных депутатов.

       Очевидно, что подобная система выборов  местного представительного органа является антиобразцом самоуправления.

       Все тот же пресловутый административный ресурс. Очевидно, что пропорциональная система не соответствует самой  сущности местного самоуправления. Разве  кто-либо спросил население города Рязани, какую избирательную систему  применять при проведении муниципальных  выборов? Нет, не спросил, потому что  не надо. Власть не для народа, а для  самой власти. Она сама, без учета  мнения населения, решила, как этому  самому населению за нее, т.е.  голосовать, с минимальными потерями для самой  власти. Разве это самоуправление? Конечно же нет.

3. 2. Проблемы выбора модели формирования муниципальных органов власти в городе Рязань и пути их решения

       Необходимо  отметить, что не только применяемая  в том или ином муниципальном  образовании избирательная система  представительного органа определяет структуру формирования муниципальной  власти.

       Важнейшим вопросом является также порядок  наделения властными функциями  высшего должностного лица самоуправляющейся  территорией, т.е. Главы муниципального образования. Современное российское законодательство с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает большое количество различных моделей муниципальной власти (с точки зрения способов управления и формирования).

       По  своему статусу, исходя из типологии муниципальных образований, г. Рязань является городским округом, для которого законодательством предусмотрено три варианта (модели) организации местной власти с точки зрения способа наделения властными полномочиями и выполняемых функций Главы муниципального образования.

       Первая  модель. Глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избирается непосредственно на муниципальных выборах населением. Глава муниципального образования выступает одновременно высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем и Главой местной администрации. В этом случае Глава муниципального образования остается подотчетным представительному органу муниципального образования только как Глава местной администрации.

       Вторая  модель. Глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа муниципального образования. Функции Главы местной администрации исполняет в данном случае иное лицо, замещающее свою должность по контракту на конкурсной основе.

       Третья  модель представляет собой разновидность второй модели с тем отличием, что Глава муниципального образования избирается не непосредственно населением, а представительным органом из своего состава.  Глава муниципального образования в данном случае подотчетен представительному органу муниципального образования как его председатель.

       Очевидно, что наиболее демократичной формой наделения Главы муниципального образования властными полномочиями являются его прямые муниципальные выборы населением, т.е. использование первой или второй из трех вышеперечисленных моделей муниципальной власти. В данных случаях высшее должностное лицо в первую очередь подотчетно избравшему его населению муниципального образования и, будучи действительно народным избранником, и с властной и с моральной точки зрения обладает наибольшими полномочиями по управлению муниципальным образованием.

       Во  многих муниципальных образованиях в России, в том  числе, и в  Рязанской области, при формировании органа местного самоуправления используются именно первые две модели формирования муниципальной власти. Что же касается города Рязани, здесь на сегодняшний  день власть формируется на основе третьей модели.

       Соответствует ли эта модель принципам демократии, народовластия собственно принципу самоуправления? Ответить на этот вопрос несложно.  Вряд ли это можно назвать демократией, если население лишено возможности избирать самостоятельно высшее должностное лицо самоуправляющейся территории, на которой оно (население) проживает. Эта модель неплохо зарекомендовала себя в небольших муниципальных образованиях в сельской местности.