Организационные основы местного самоуправления: проблемы выбора модели (на примере муниципального образования - городской округ город Ря

       Значительное  место развитию местного самоуправления было отведено в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. В  этих основных законах был зафиксирован принцип верховенства Советов как  единственных единых органов государственной  власти. Закрепляя полновластие Советов, эти нормативно-правовые акты устанавливали, что все другие государственные  органы подконтрольны и подотчетны Советам. Специальная глава Конституции  РСФСР была посвящена местным  органам власти и управления. В  ней были четче и полнее разработаны  функции местных Советов. В их ведении находились значительная часть  предприятий местной, топливной  и пищевой промышленности, промышленности строительных материалов, сельского, водного и мелиоративного хозяйства, торговли и общественного питания, ремонтно-строительных организаций и т.д.

       По  Конституции 1977 г. местные Советы должно были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и  социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и  социального развития и местный  бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан.

       Во  второй половине 80-х гг. XX в. интерес к идее самоуправления вновь вернулся. В это время неоднократно менялась политика государства в отношении местных органов власти и подведомственных им территорий. Усилилась ответственность местных органов власти за комплексное, сбалансированное экономическое социальное развитие территорий без фактического расширения их реальных прав и экономических возможностей. Было объявлено о переходе на региональный хозрасчет, что представлялось весьма затруднительным в условия господства в стране командно-распределительных отношений.

       С начала 90-х гг. XX в стали закладываться основы регулируемых рыночных отношений, тем самым создавая экономический механизм местного самоуправления.

       Развитие  малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики  требовало адекватных преобразований в системе местной власти. Одновременно на предприятиях вводилась такая  форма самоуправления, как избрание советов трудовых коллективов. Шел  стихийный процесс формирования территориального общественного самоуправления.

       Основным  правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России стал Закон РСФСР  от 06 июля 1991 года №1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», принятию которого предшествовало включение в конституцию РСФСР 1978 г. раздела «Местное самоуправление в РСФСР». В законе закрепилась  единая для всей Российской Федерации  модель системы органов местного самоуправления с достаточно сильным  главой администрации. Эти законы позволили  начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих  на принципах единоначалия.

       Принятие  этого закона стимулировало процесс  формирования институтов местного самоуправления, особенно территориального общественного  самоуправления в городах и поселках. Однако его реализация сдерживалась нарастающим политическим кризисом, приведшим к августовским событиям 1991г.

       В 1992 году органы местного самоуправления впервые были выведены из системы  органов государственной власти.

       Однако  при реализации местного самоуправления обнаружился ряд серьезных недостатков  и нерешенных проблем. Политическая нестабильность не позволила сосредоточиться  на таком важном направлении реформы, как становление местного самоуправления.

       Таким образом, анализируя исторические аспекты  организационного устройства местного самоуправления, можно сделать вывод, что местное самоуправление в  России и за рубежом имеет богатуу историю, свидетельствующую о его тесной связи с развитием институтов государства. Генетически местное самоуправление можно считать первичной ячейкой человеческого общества, возникшей из родовой общины и претерпевшей значительные изменения в процессе своего становления.

Глава 2. Современные организационные основы местного самоуправления

2.1. Предназначение и  классификация органов  местного самоуправления

       В широком смысле местное самоуправление осуществляется населением локальной  территории. Реализация населением права  на местное самоуправление возможно либо непосредственно, либо через создаваемые  местным сообществом органы местного самоуправления и через должностных  лиц местного самоуправления. В крупных  поселениях, особенно в городах, а  также в муниципальных образованиях, объединяющих несколько поселений, прямое участие населения в оперативном  управлении муниципальным хозяйством, а точнее, практически невозможно. Оставляя за непосредственными формами прямого воле изъявления населения (местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения (приобретение, создание, отчуждение и перепрофилирование наиболее значимых объектов муниципальной собственности, принятие планов и программ развития муниципального образовани), необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления, и в частности по управлению муниципальным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных компетенцией, необходимой для исполнения возложенных на них функций.

       Функции таких структур управления в муниципальных  образованиях выполняют органы местного самоуправления. Они создаются для более широких целей и решения как минимум двух задач: политического (властного) и хозяйственного управления¹⁰.

         Организационные основы местного самоуправления - это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, порядка формирования, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий.

       Органы  местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования. Каждый из них наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

       Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо нанятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

       Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, например такие как муниципальная избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности и др. При этом, согласно Федеральному закону 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным, за исключением сельских поселений с численностью жителей менее 100, в которых полномочия представительного органа осуществляет сход граждан. Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.

       Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. В частности, Федеральный закон 2003 года № 131-ФЗ предусматривает участие представителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов в случаях, когда глава муниципального образования возглавляет представительный орган. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

       Органы  местного самоуправления классифицируются по различным признакам. Однако любые  классификации не имеют самостоятельного и абсолютного значения. Это всего  лишь прием, с помощью которого упрощается задача исследования явлений.

       При изучении органов местного самоуправления как субъектов управления используется их классификация по следующим основаниям.

       По  способу образования  и делегирования  полномочий они делятся на выборные и другие. Первые отличаются тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по решению вопросов местного значения. Вторые создаются для обеспечения этих полномочий и могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: административная, жилищная и др.). Выборные органы получают полномочия непосредственно от населения, т.е выборы являются не только способом создания органов, но и способом наделения их полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия в основном от выборных органов.

       По  назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения (с широкой и узкой специализацией).¹¹ Под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все или большинство сфер деятельности местного самоуправления (представительный орган, администрация, а также такие органы, как, например, финансовый или орган по управлению муниципальной недвижимостью). Под органами специального назначения понимаются «отраслевые» органы, занимающиеся одной или несколькими сферами муниципальной деятельности (например, городской транспорт, образование, культура и т. д.). Конечно,  такое деление, как любое другое, достаточно условно. Можно говорить, что финансовые органы решают ограниченный круг задач- формируют и развивают доходные источники местного бюджета, а органы управления муниципальным здравоохранением- широкий круг задач.

       Деление по полномочиям. вытекает из классификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:

- собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;

- делегированные органами государственной власти федеральными или региональными законами;

- добровольные, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований, с выполнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях и союзах и др.

       Классификация органов местного самоуправления может  быть выполнена и по способу принятия решений. В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами. В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за результаты этой деятельности. Следует подчеркнуть, что речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством.

       По  типу исполняемых  функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципального образования (отсюда термин «проектная функция» и правовых актов, необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления («программная функция», направленной на осуществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов местного самоуправления - представительные и исполнительные

       Исходя из данной классификации можно охарактеризовать каждый орган местного самоуправления. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования - формируемым на основе назначения, по назначению - органом специального назначения, по полномочиям – исполняющим и собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений - коллегиальным, по типу выполняемых функций – исполнительным. Однако такое разделение достаточно условно, и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном органе.