Управление доходной частью государственного бюджета России

Оживление экономики в 1997 году в значительной мере было обеспечено притоком иностранных портфельных инвестиций, поступление которых резко сократилось в 1998 году из-за мирового фондового кризиса. Ключевой проблемой российской экономики этого периода было отсутствие государственного регулирования, из-за чего деньги концентрировались в наиболее инфляционном финансовом секторе. В результате не хватало денег для обслуживания нужд реального сектора, охваченного неплатежами. Налоговая реформа и меры по укреплению платежной дисциплины не успели привести к видимому улучшению ситуации. Бюджетный кризис вызвал чрезмерный рост и удорожание государственного долга, потерю доверия к государству и привел к валютному кризису.  1999 год стал новым этапом в развитии страны: впервые за девять лет был выполнен годовой бюджет, а дополнительные доходы федерального бюджета превысили 120 млрд. руб. Основными причинами роста доходов стали промышленный рост, улучшение налогового администрирования (что привело к перевыполнению задания по сбору налогов на 41 %) и рост цен на нефть. Кроме того, была возобновлена практика денежной эмиссии. Рост доходов бюджета позволил государству выполнить ряд своих социальных обязательств. Благодаря помощи федерального бюджета Пенсионный фонд смог улучшить положение с выплатой пенсий, сократился долг по зарплате перед работниками бюджетных организаций.

Параметры бюджета стали улучшаться год от года: в 2000 году согласно проекту бюджета доходы федерального правительства должны были превысить расходы на 3,18% ВВП, фактически план был перевыполнен. Наметился хоть и небольшой, но устойчивый промышленный рост, увеличился объем капиталовложений в основные фонды и инвестиций в строительство жилья, то есть произошло частичное перемещение финансовых ресурсов в производство. Дополнительные доходы бюджета (в первую очередь из-за роста цен на нефть) стали направляться на погашение внешнего долга. С апреля 2001 года, впервые за десять лет, Россия перешла к полномасштабному обслуживанию внешнего государственного долга (стали погашать не только проценты, но и капитальную часть долга). За 2001 год внешний долг сократился на 10 млрд. дол. без внешнего рефинансирования. Главными задачами на будущее стали сохранение стабильности, проведение структурных реформ, интеграция в международное экономическое пространство.

Основными доходными источниками бюджета все десять лет были налоговые поступления, денежная эмиссия и неналоговые доходы: от внешнеэкономической деятельности, от аренды федеральной недвижимости, от использования собственности России за рубежом, приватизации. Доходы от продажи госсобственности с 1999 года учитываются не в доходной части бюджета, как это было прежде, а в источниках финансирования бюджетного дефицита, что фактически исключает сокращение доходов бюджета в случае отмены запланированных приватизационных сделок.

Наиболее крупными расходными статьями в рассматриваемый период оставались обслуживание государственного долга и национальная оборона. Формирование новой структуры бюджетной системы и перераспределение расходных полномочий между ее уровнями привели к тому, что на региональные бюджеты были возложены дополнительные расходы: строительство дорог, социальные расходы. Это привело к вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы, возникновению постоянных противоречий во взаимоотношениях между бюджетами разных уровней. С 1994 года федеральные власти перешли на новую систему межбюджетных отношений, в основу которой был положен нормативно-долевой метод оказания поддержки регионам, с определенными модификациями сохранившийся до настоящего времени. Был создан Фонд финансовой поддержки регионов, который сыграл положительную роль при переходе к формированию новой бюджетной политики. Средства Фонда направлялись на поддержку регионов, экономический спад в которых не позволял им самостоятельно решать экономические и социальные вопросы.

Серьезной проблемой всего рассматриваемого периода было совершенствование бюджетных процедур. Качество главного финансового документа страны оставляло желать лучшего, процедура его принятия растягивалась на многие месяцы, утверждение бюджетного плана происходило с большим опозданием. В таких условиях в первые месяцы бюджетного года финансирование осуществлялось исходя из 1/12 части расходов бюджета предыдущего года, поэтому трансферты в бюджеты субъектов РФ не поступали. Процедура принятия бюджета была формальной. Представители верхней палаты парламента принимали участие лишь на начальном этапе корректировки бюджета, от остальных чтений были отстранены, поэтому, рассматривая бюджет, Совет Федерации практически ничего не мог изменить. Эти проблемы были решены после принятия Бюджетного кодекса РФ, который позволил регламентировать межбюджетные отношения в необходимом правовом поле, создал условия для стабилизации  при осуществлении бюджетного процесса. 

2. Этапы и методы прогнозирования и планирования доходов бюджета.

Закон о бюджете, будучи одним из важнейших законов, определяющим многие параметры развития страны на предстоящий год и среднесрочную перспективу, представляет собой юридически оформленную роспись государственных доходов и расходов. Доходы бюджета выражают экономические отношения, возникающие у государства с Объектами воспроизводства в процессе формирования бюджетного фонда страны. Формой проявления этих экономических отношений служат различные виды платежей предприятий, организаций и населения, а их материально-вещественным воплощением — денежные средства, мобилизуемые в бюджетный фонд. С помощью доходов осуществляется процесс формирования бюджетных ресурсов. Управление бюджетными ресурсами, сосредоточение их на ключевых направлениях экономического и социального развития позволяют реализовать финансовую политику на всей территории страны3.

Вне зависимости от уровня и направления воздействия процесс управления любой системой может быть разделен на отдельные этапы представленные и характеризуемые определенным видом управленческой деятельности. Условная последовательность осуществления управленческих действий отражена на рисунке 1.

Рис. 1.                                          Анализ

Контроль                                                                    Прогнозирование

          Регулирование                         Планирование

Данные этапы можно выделить в деятельности органов государственной власти по составлению и рассмотрению проекта бюджета, его утверждению и исполнению, а также контролю за исполнением, как и в любом другом процессе управления.

Планирование и прогнозирование выступают необходимыми компонентами научно обоснованного бюджетного процесса, без которых действия государства будут носить преимущественно характер реагирования на изменение в экономике и общественной жизни. В случае, когда планирование и прогнозирование являются неотъемлемыми этапами процесса составления бюджета, реализация политики государства становится более эффективной, появляется возможность рассматривать и оценивать альтернативные варианты достижения экономических и социальных целей.

Федеральным законом РФ от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» определены временные рамки процессов планирования и прогнозирования. Выделяются три вида прогнозирования: долгосрочное, среднесрочное и краткосрочное.  Долгосрочные прогнозы разрабатываются раз в пять лет на десятилетний период. Данные долгосрочного прогноза используются при разработке концепций социально-экономического развития, прогнозов и программ на среднесрочную перспективу, то есть на период от трех до пяти лет при условии внесения ежегодных корректив. Краткосрочные прогнозы составляются на финансовый год.

Под краткосрочным планированием доходов бюджетов всех уровней понимается оценка бюджетных поступлений в расчете на год. Установленная величина доходов законодательно утверждается в рамках бюджета в целом. В процессе исполнения бюджета оценивается и анализируется фактическое исполнение доходов текущего периода, что отражается в оперативном планировании доходов. Для контроля за ходом поступления доходов в бюджет разрабатываются квартальные, месячные, десяти и пятидневные планы, которые не изменяют показателей ранее составленного прогноза доходов бюджета, утвержденного в качестве закона, а конкретизируют их. Таким образом, качество оперативного и краткосрочного планирования доходов в значительной степени предопределяет полноту и своевременность исполнения бюджетов всех уровней.

Последовательность этапов планирования доходов бюджета представляет собой единую систему управленческих действий на текущий период и перспективу, тогда как составление краткосрочных планов без тщательной проработки стратегии развития экономической системы в целом может привести к разрыву между бюджетными заданиями и величиной реально поступивших бюджетных доходов. В результате возникает необходимость в перспективном планировании, основанном на результатах анализа отчетных и аналитических данных, получаемых в ходе исполнения текущих обязательств.

Перспективное планирование предполагает проведение предварительной оценки поступления доходов при условии следования выбранной концепции развития экономики на средне- и долгосрочную перспективу. Разработка прогнозов на среднесрочную перспективу включает в себя расчет объемов бюджетных поступлений территории, исходя из показателей, характеризующих темпы роста экономики региона, состояние его экономического потенциала, эффективность использования территориальной собственности, потребность регионов в дополнительных ресурсах. В связи с неустойчивостью экономических процессов в России долгосрочное планирование доходов бюджета (на срок до десяти лет) не получило достаточно полного развития и является частью процесса составления социально-экономического прогноза на долгосрочную перспективу, разрабатываемого в основном на федеральном уровне Министерством экономического развития и торговли РФ.

Таким образом, планирование бюджетных доходов представляет собой комплексный и многофакторный процесс разработки общей структуры и объемов доходов бюджета на очередной финансовый год и перспективу. Принципиальная схема данного процесса установлена Бюджетным кодексом РФ, который регламентирует основы составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. К ведению субъектов РФ и органов местного самоуправления БК РФ относит установление конкретного порядка формирования проектов бюджетов на соответствующей территории. Согласно БК РФ составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственная работа по разработке бюджетного плана проводится Министерством финансов РФ, комитетами финансов субъектов РФ, финансовыми отделами органов местного самоуправления, налоговыми и таможенными органами.

Основным источником доходов бюджетов всех уровней в Российской Федерации являются налоговые поступлениями от юридических и физических лиц, в силу этого одним из важнейших элементов системы планирования доходов бюджета выступает налоговое планирование и прогнозирование. Основной задачей налогового планирования является определение объемов налоговых поступлений на краткосрочный и долгосрочный периоды на основе прогнозных расчетов изменения доходности предприятий и отраслей хозяйства4.

Налоговое планирование как процесс разработки экономически обоснованных качественных и количественных параметров предполагаемых налоговых поступлений в бюджет РФ объединяет три этапа. Началом процедуры является процесс сведения воедино и изучения ведомствами, принимающими участие в составлении плана налоговых доходов бюджета, информации о действующем налоговом законодательстве; нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы; предполагаемых объемах предоставляемой финансовой помощи; видах и объемах расходов, перераспределяемых между бюджетами. Кроме того, к сведениям, необходимым для составления проекта бюджета, относятся данные о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг и нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. Уполномоченные ведомства предоставляют информацию, касающуюся социально-экономического развития территории за отчетный период, формулируют и обосновывают тенденции развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год.

Осуществляется анализ баланса финансовых ресурсов (далее — БФР) территории на текущий финансовый год и корректировка проекта баланса на планируемый период. БФР представляет основные источники средств, направляемых на развитие производства и осуществление социальных программ, находящихся в распоряжении органов власти региона и хозяйствующих субъектов на его территории. БФР основан на сопоставлении объема финансовых ресурсов территории и направлений их использования. При недостаточности финансовых ресурсов территории для выполнения обязательств по финансированию необходимых расходов изыскиваются дополнительные источники средств. Ими могут выступать дополнительные налоговые доходы бюджета. Если органы государственной власти принимают решение компенсировать недостаток финансовых ресурсов за счет изменения объема налоговых поступлений, возникает необходимость внести соответствующие коррективы в проводимую налоговую политику и, при необходимости, в систему межбюджетных отношений.

Первым этапом государственного налогового планирования являются анализ исходных условий для разработки плана налоговых доходов бюджета, а также формирование прогнозов развития территории на перспективу и составление иных материалов, служащих основой для расчетов налоговых поступлений в бюджет.

На втором этапе налогового планирования осуществляются корректировка налоговой политики и разграничение налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления различных уровней. Налоговая политика является частью общей экономической политики государства. Она включает в себя совокупность государственных мероприятий, направленных на мобилизацию доходов, имеет целью выполнение государством его функций, а, в конечном счете  — создание условий для экономической стабилизации общества.