Государственное регулирование национальной экономики

3. Защита интересов потребителей.

4. Развитие конкурентных  отношений в регулируемых секторах.

5. Совершенствование деятельности  регулирующих органов.

6. Энергоэффективность.

1. Перекрестное субсидирование  представляет собой установление  цен (тарифов) для некоторой  категории потребителей на уровне  ниже экономически обоснованного с одновременным завышением цен (тарифов) для другой категории потребителей. Перекрестное субсидирование может осуществляться между отдельными категориями потребителей в пределах одной территории, между различными территориями и между различными видами деятельности.

В основном перекрестное субсидирование имеет место в электроэнергетике  и теплоснабжении. Экономически обоснованные тарифы для населения в электроэнергетике  более чем в два раза превышают  текущий уровень тарифов при  доле расходов на электрическую энергию, равной 8% расходов домохозяйств на жилищно-коммунальные услуги.

Перекрестное субсидирование искажает поведение потребителей, стимулируя неэффективное потребление товаров  и услуг регулируемых организаций. Попытки избежать завышенных платежей стимулируют потребителей к технологически неэффективным решениям (например, к отказу от централизованного теплоснабжения в пользу строительства собственных  котельных).

Перекрестное субсидирование затрудняет реализацию мероприятий  по реформированию системы регулирования, в частности препятствует заключению долгосрочных двусторонних договоров на поставку коммунальных ресурсов, смену потребителем сбытовой компании и пр.

Перекрестное субсидирование не предусмотрено законодательством  Российской Федерации, но для мониторинга  фактического объема перекрестного  субсидирования требуется определение  данного понятия и методология  расчета величины перекрестного  субсидирования.

При установлении предельных тарифов в отношении различных  категорий потребителей и различных  субъектов Российской Федерации  необходимо осуществление проверки на предмет снижения объема перекрестного  субсидирования.

Для уменьшения объема перекрестного  субсидирования требуется проведение сбалансированной политики в отношении  предельных тарифов. Установление предельных тарифов (предельных индексов темпа  роста тарифов) с дифференциацией  по категориям потребителей в последние  годы стимулировало рост объема перекрестного  субсидирования, а также способствовало росту обращений субъектов Российской Федерации за оказанием дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета  на компенсацию убытков ресурсоснабжающих организаций.

При уменьшении объема перекрестного  субсидирования происходит рост платежа  для населения за жилищно-коммунальные услуги, что может привести к негативным социальным последствиям. Для минимизации  последствий от снижения объема перекрестного  субсидирования требуется оказание адресной поддержки социально незащищенным слоям граждан с использованием существующих механизмов субсидирования расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг. С этой целью также целесообразно  использовать социальную норму потребления, в пределах которой цена за коммунальные ресурсы остается льготной, а свыше  которой ресурсы поставляются по экономически обоснованной цене. Механизм социальной нормы потребления может  предусматривать установление уровней  потребления ресурсов, при достижении которых тариф будет выше экономически обоснованного и включать в себя покрытие расходов на предоставление ресурсов в пределах социальной нормы.

2. Реализация мероприятий  по повышению эффективности регулируемых  организаций, которые окупаются  в течение нескольких лет, существенно  затруднена, если не применяются  долгосрочные тарифы. Регулируемые  организации и регулирующие органы  избегают применения долгосрочных  тарифов из-за высоких рисков  принять ошибочное решение, основанное  на неверном прогнозе спроса  и предложения регулируемых товаров  услуг, развития регулируемых  организаций, а также макроэкономических  рисков. В условиях ежегодного  установления предельных тарифов  высок риск пересмотра долгосрочных  соглашений, связанных с ограничением роста тарифов вышестоящими органами регулирования.

Для стимулирования перехода к применению долгосрочных тарифов  необходимо совершенствовать законодательство в части:

- уточнения порядка установления долгосрочных тарифов, в частности с применением метода доходности инвестированного капитала, ценообразования с учетом качества и надежности регулируемых услуг, установления параметров регулирования методом сравнения аналогов (бенчмаркинг), а также использования тарифных меню и перехода к двухставочным тарифам;

- совершенствования системы договорных отношений, в частности формирование прозрачных правил и условий договоров управления системами коммунальной инфраструктуры и перехода к применению концессионных соглашений, объектами которых являются системы коммунальной инфраструктуры;

- совершенствования инвестиционного планирования;

- установления тарифов с учетом надежности и качества реализуемых товаров и услуг;

- снижения рисков регулируемых организаций, связанных с применением технического регулирования и природоохранного законодательства.

Применение в тарифном регулировании метода доходности инвестированного капитала позволит регулируемым организациям и организациям коммунального комплекса  осуществлять свою деятельность на основе прозрачной долгосрочной финансовой модели. При этом регулируемым организациям гарантируется возврат инвестированных  средств с экономически обоснованным уровнем доходности, а потребители  получают возможность использовать новый объект коммунальной инфраструктуры, расплачиваясь за его строительство  в течение всего срока использования (аналогично ипотечному кредитованию). Для успешного применения метода доходности инвестированного капитала необходимо доверие инвесторов, основанное на понимании политики регулирующих органов, ее последовательности и прозрачности. Применение этого метода регулирования  также предъявляет высокие требования к квалификации регулирующих органов  и качеству инвестиционного планирования.

Анализируя расходы регулируемых организаций местные регулирующие органы не всегда в состоянии оценить  потенциал снижения расходов и основные направления повышения эффективности. Для принятия подобных решений необходимо проведение сравнительного анализа  расходов на различных предприятиях. Эта работа должна проводиться, прежде всего федеральными и региональными регулирующими органами на основе единой базы данных по вопросам тарифного регулирования.

Помимо перехода к долгосрочным тарифам, необходимо стимулировать  и переход к установлению двухставочных тарифов, что позволит точнее сопоставить платежи потребителей и расходы организаций. Затраты организаций имеют постоянную составляющую, имеющую место независимо от того, потребляет клиент товары и услуги или нет, и переменную, зависящую от объема потребления. Применение двухставочных тарифов позволит более справедливо перераспределять платежи между потребителями, в соответствии с реальными расходами на предоставление товаров и услуг, и снизит финансовые риски регулируемых организаций и организаций коммунального комплекса.

В перспективе необходимо предоставить потребителям возможность  выбирать тариф из нескольких вариантов: например, более дешевое ночное потребление  или диверсификация тарифа по сезонам. Это позволит оптимизировать потребление  и снизить расходы на предоставление товаров и услуг.

Также вновь появившимся  потребителям тепловой энергии необходимо предоставить возможность заключать  с теплоснабжающей организацией долгосрочные договоры поставки тепловой энергии по ценам, регулируемым соглашением  сторон, при условии, что это не ухудшает положения существующих потребителей. Эта мера создаст стимулы для  подключения новых потребителей к существующим системам теплоснабжения и позволит им отказаться от строительства  собственной тепловой генерации, что  благоприятно скажется на балансе производства и потребления тепловой энергии. Заключение долгосрочных договоров  может также рассматриваться  и как альтернатива плате за подключение. Возможность применения долгосрочных договоров в других видах деятельности в инфраструктурном секторе будет  рассмотрена по результатам применения долгосрочных договоров в теплоснабжении.  

Применение долгосрочных соглашений требует качественной модели договорных отношений, четко распределяющей полномочия и ответственность между  частными операторами, владельцами  имущества и регулирующими органами. Необходимым условием для применения долгосрочных тарифов также является макроэкономическая стабильность, стабильность правил регулирования и последовательность политики регулирующих органов. Также  для применения долгосрочных тарифов  требуется повышение качества инвестиционного  планирования и координация инвестиционной деятельности регулируемых организаций.

В связи с ростом глобальной финансовой и экономической  неопределенности у регулируемых организаций возникают  дополнительные риски, связанные с формированием программ развития и реализацией инвестиционных проектов (окупаемость, затраты, ресурсы). Оптимальное развитие инфраструктурных секторов должно соответствовать сценарным прогнозам мировой конъюнктуры и социально-экономического развития Российской Федерации, гибко сочетая задачи опережающего развития инфраструктуры и эффективного распределения ресурсов. Синхронизация и оптимизация развития инфраструктуры, включая сектора естественных монополий и коммунальных услуг, должны осуществляться согласованно на национальном, региональном и местном уровнях в соответствии с принципом соразмерности масштабов регулирования.

Программы отраслевого развития, региональные программы,  инвестиционные программы субъектов естественных монополий и программы капитального строительства коммунальных организаций  должны быть увязаны и синхронизованы между собой, для чего целесообразно:

- разработать и ввести процедуры разработки, согласования и корректировки инвестиционных (капитальных) программ регулируемых субъектов, в том числе с учетом процедур, предусмотренных отраслевым законодательством;

- синхронизировать инвестиционные программы регулируемых организаций с программами по энергоэффективности;

- при разработке долгосрочных целевых программ регулируемых субъектов, федеральных и региональных целевых программ учитывать сценарные отраслевые прогнозы, варианты источников финансирования, включая бюджетное, тарифное, возможности и условия привлечения частных инвестиционных средств;

- сформировать и внедрить систему мониторинга и контроля за утвержденными инвестиционными (капитальными) программами и повысить ответственность регулируемых организаций за исполнение согласованных инвестиционных программ.

Применение долгосрочных тарифов благоприятно скажется на инвестиционной привлекательности регулируемых организаций  за счет уменьшения неопределенности. При этом необходимо отметить, что  в отдельных случаях привлечение  частных инвестиций в коммунальный комплекс затрудняется в связи с  рисками, не связанными с тарифным регулированием. Например, при завышенных платежах за превышение предельно допустимой концентрации загрязняющих веществ в сточных водах, риски инвестирования в очистку сточных вод неприемлемо высоки. Технические, экологические и другие обязательные требования, так же как и тарифы, должны устанавливаться на долгосрочный период и для их достижения должно быть обеспечено необходимое финансирование.

3. Развитие конкурентных  отношений в регулируемых секторах  возможно за счет выделения  конкурентных видов деятельности  с упразднением регулирования  цен (тарифов) на их услуги, стимулирования конкуренции за  право управления государственным  и муниципальным имуществом в  регулируемых сферах деятельности  и конкуренции при закупках  регулируемыми организациями товаров  и услуг.

Выделение конкурентных видов  деятельности произошло в электроэнергетике  путем создания рынка электроэнергии и сбытовых услуг. В отношении  других видов деятельности также  необходимо формирование исчерпывающего перечня товаров и услуг, в  отношении которых применяются  методы государственного тарифно-ценового регулирования и введение раздельного  учета по различным регулируемым видам деятельности. Тарифное регулирование  должно осуществляться с учетом межотраслевой  конкуренции (например, конкуренции  фиксированной и мобильной связи).

Развитие конкуренции  в сфере управления регулируемыми  организациями может осуществляться путем приватизации государственного и муниципального имущества в  регулируемых сферах и заключения контрактов на управление имуществом (аренда, концессии). Необходимо ускорить передачу управления системами коммунальной инфраструктуры, находящимися в государственной  и муниципальной собственности, от унитарных предприятий частным  операторам, в том числе с участием иностранного капитала.

В сферах, где допускается  приватизация инфраструктуры, требуется  рассмотреть вопрос о лицензировании деятельности регулируемых организаций  с целью обеспечения контроля за надежностью и качеством предоставляемых товаров и услуг и сохранения единства систем инженерно-технической инфраструктуры. Это, в частности, может способствовать решению проблем, имеющихся в электросетевом комплексе, когда на территории одного субъекта Российской Федерации могут действовать до нескольких сотен регулируемых организаций, что существенно усложняет процесс регулирования и увеличивает издержки. Для обеспечения бесперебойности деятельности инфраструктурных организаций и проверки соблюдения ими лицензионных соглашений необходимо проведение регулярного технического и экономического аудита.

В отношении видов деятельности, в которых системы инфраструктуры находятся преимущественно в  муниципальной и частной собственности  необходимо развитие концессионного законодательства и договоров управления государственным  и муниципальным имуществом. В  этой сфере требуется выработка  типовых соглашений между собственником  и управляющей организацией в  части долгосрочных соглашений (концессии) и краткосрочных соглашений (аренда, договор на управление). Текущая  ситуация, когда договоры заключаются на основе действующего гражданского законодательства, не учитывающего особенности регулируемых видов деятельности, не позволяет установить прозрачные долгосрочные отношения, обеспечивающие баланс интересов сторон. В частности, необходимо прекратить практику, когда по окончании договора аренды часть вновь построенных объектов инфраструктуры остается в собственности арендаторов, нарушая, таким образом, целостность систем коммунальной инфраструктуры.