Категорія «інтерес» в державному управлінні: теоретико - правовий аналіз

В даний час в Україні, яка заявила про перехід до правової держави і громадянського суспільства, основні інтереси особистості, суспільства і держави є єдиною системою національних інтересів. При цьому інтереси особистості оголошені першоосновою суспільних і державних інтересів, які в свою чергу не є чимось вторинним, другорядним. Інтереси суспільства включають в себе зміцнення демократії, досягнення і підтримка суспільної злагоди, підвищення творчої активності населення та духовне відродження України. Інтереси держави полягають у захисті конституційного ладу, суверенітету і територіальної цілісності України, у встановленні політичної, економічної та соціальної стабільності, в безумовному виконанні законів і підтримці правопорядку, у розвитку міжнародного співробітництва на основі партнерства.

Концепція національної безпеки визначає національно-державні інтереси України також в галузі економіки, у внутрішньополітичній, міжнародної, оборонної та інформаційній сферах, в соціальній області, духовного життя і культурі. Наприклад, у внутрішньополітичній сфері ці інтереси полягають у забезпеченні громадянського миру, національної злагоди, територіальної цілісності, єдності правового простору, стабільності державної влади та її інститутів, правопорядку та ін.

Найважливішими завданнями є зміцнення української державності, вдосконалення і розвиток місцевого самоврядування. Здійснення конституційного принципу народовладдя вимагає забезпечення узгодженого функціонування та взаємодії всіх органів державної влади, жорсткої вертикалі виконавчої влади та єдності судової системи України. Це забезпечується конституційним принципом поділу влади, встановленням більш чіткого функціонального розподілу повноважень між державними інститутами, а також зміцненням державного устрою в рамках їх конституційного статусу. Пріоритет у зовнішній політиці віддається забезпеченню безпеки і цілісності як соціально-економічної, політичної, національно-історичної та культурної спільноти, із захистом економічної і політичної незалежності держави, розвитку відносин України з провідними державами світу, всебічного співробітництва та інтеграції в рамках СНД, а також повноправного участі України в світових, європейських і азіатських економічних і політичних структурах.

У цілому до числа найважливіших національно-державних інтересів України можна віднести наступні:

• завершення процесу становлення України в нинішніх кордонах як сучасної держави, тобто вигідна для нашої держави реорганізація пострадянського простору і створення навколо неї дружніх держав;
• подальше скорочення загрози великомасштабної війни, зміцнення стратегічної стабільності;
• запобігання конфліктів, управління кризами, врегулювання спорів у просторі колишнього СРСР;
• включеність в світові господарські зв'язку на максимально вигідних для національної економіки умовах.

Таким чином, ми виявили особливість характеру державного інтересу сучасної України, а також ті моменти, які впливають на сучасне формування категорії «інтерес» в державному управлінні.

Важливим для розуміння сутності державного інтересу також є розгляд такого правового та політичного феномену як конфлікт інтересів у державній сфері. Саме тут розкривається вадлива мотивуюча роль інтересів для держави, суспільства та окремих індивідів.

Конфлікти інтересів у сфері державного управління за своєю природою являють собою один з найбільш численних різновидів соціально-політичних конфліктів, які виникають через відмінності інтересів, суперництва і боротьби інститутів і державних структур з приводу перерозподілу і реалізації публічної влади.

Конфлікт (від лат. Conflictus - зіткнення) в психології розглядається як зіткнення протилежно спрямованих цілей, інтересів, позицій, думок чи поглядів опонентів або суб'єктів взаємодії. В основі будь-якого конфлікту специфічна ситуація, що включає або суперечливі позиції сторін з якогось приводу, або протилежні цілі чи засоби їх досягнення в даних обставинах, або розбіжність інтересів, бажань, потягів опонентів і т.п. [15, с. 85].

Отже, об'єкт конфліктів у сфері державного управління - розпорядження владою, а предметно-змістовну основу утворює перетин політико-правових, соціально-економічних, організаційно-адміністративних та інших аспектів.

Конфлікти у сфері державного управління являють собою форму взаємодії державно-політичних інститутів, організацій та осіб, які здійснюють владу в рамках певної державної системи, але займають у ній різні позиції. Конфлікти у сфері державного управління слід розглядати як складну систему, яка спочатку містить в собі цілий ряд протиріч. Однак це дає їй можливість пристосовуватися до постійно мінливих умов і розвиватися. Тому конфлікти є основою механізму адаптації державно-адміністративної сфери, так як, з одного боку, вони дозволяють відстежити існуючі протиріччя, а, з іншого, - якщо вміло керувати конфліктами, можливо, домогтися підвищення ефективності всієї системи. Таким чином, конфлікти інтересів в системі державного управління можуть вести до позитивних змін і не бути лише деструктивним явищем.

Поряд з дозволом і регулюванням іноді говорять про управління конфліктом. Відповідно до однієї точки зору, управління конфліктами має на увазі процес контролювання конфлікту самими учасниками або зовнішніми силами (громадськими інститутами, владою, підприємцями, спеціальними особами і т.д.) [16, с. 56]

Конфліктність таїться вже в самій природі державної влади, покликаної погоджувати, координувати різні інтереси людей, визначати чіткі стратегічні і тактичні цілі, розподіляти дефіцитні цінності і блага. Звідси множинність виникнення конфліктів у сфері державного управління. Первинне джерело їх знаходиться в ієрархічності структури управлінських статусів і ролей, закладає протиріччя між пануючими (керуючими) і підвладними (керованими) і породжує нерівність у розподілі влади між самими суб'єктами управління. Вторинним джерелом державно-адміністративних конфліктів є нечітка організація самої структури влади і, відповідно, нечітке розмежування повноважень різних державних органів і службовців. Відсутність системи ротації кадрів або їх продуманого просування службовими сходами теж може породжувати серйозні тертя, як і відсутність органів арбітражу або апеляції, процедури з'ясування розходжень у думках і підходах, в результаті чого конфлікт може розростися. Ще одне джерело конфліктів - розбіжність державних службовців у визначенні базових цінностей і політичних ідеалів, в оцінці поточних подій. Як правило, вони зачіпають проблеми шляхів реформування суспільства і держави, справедливості чи обгрунтованості прийнятого рішення. Дані конфлікти характерні для переломних і перехідних епох, коли ціннісно-нормативна система ще не склалася, і критерії оцінки не мають загальноприйнятого характеру. Серйозне джерело конфліктів ми знаходимо і в технологіях управлінської комунікації, перш за все - в нестачі або помилковості інформації або навмисному маніпулюванні нею. Будь-яке викривлення інформації може викликати конфлікт в рамках опису типології конфліктів у сфері державного управління.

Можна виділити наступні типи конфліктів державних інтересів:

• конфлікти між державою і суспільством (проблема легітимності);
• конфлікти між різними гілками влади (законодавчої, виконавчої та судової); конфлікти між державою і окремими інститутами політичної системи (наприклад, між державою і політичною партією);
• конфлікти між державно-правовою системою та опозицією, прагне цю систему змінити; к
• конфлікти між державою і особистістю (проблеми дотримання прав людини) [16, с. 112].

Специфіка таких конфліктів на відміну від власне політичних, полягає в тому, що будь-який конфлікт з приводу державного управління виникає і закінчується в юридичній формі і, так чи інакше, пов'язаний з правовими відносинами сторін. І, отже, суб'єкти даних конфліктів (їх мотивація і поведінка) і їх об'єкти мають правовими "ознаками", а самі конфлікти тягнуть юридичні наслідки. Природа конфліктів у сфері державного управління багатоаспектна, як, власне, складна природа і всіх політичних конфліктів, але "лідерство" нормативно-юридичного початку в цих конфліктах очевидно.

На державному рівні перерозподіляються великі матеріальні ресурси, звідси виникають найгостріші суперечності, закамуфльовані або ж невиявлені для громадської думки. До того ж, системі державного управління при всій видимості структурної цілісності властива функціональна роздробленість. Це виражається в прагненні окремих урядових і регіональних структур до присвоєння і дублювання управлінських функцій інших структур, в тому числі, і вищестоящих державних органів; в хронічній неузгодженості процесів планування та бюджетного фінансування; в постійній конкуренції електоральних і лобістських методів представництва масових і групових інтересів; в заперечування офіційних повноважень центрів прийняття рішень неформальними і тіньовими структурами і т.д. Звідси можна говорити про специфіку зовнішніх і внутрішніх відносин державного управління. Фахівці з державного управління по-різному підходять до визначення видів конфліктів і способів їх дозволу. Можна виділити наступні з них:

1. Конфлікти між політичними  і державно-адміністративними структурами  та суб'єктами (груповими і індивідуальними) управління. Вони проявляються найчастіше  в умовах перехідного періоду, коли державна влада піддається потужному тиску з боку опозиційних сил або окремих державних структур. Найбільш гострі форми конфлікт приймає тоді, коли окремі відомства намагаються стати на позиції, що суперечать політичному курсу правлячого режиму (або, якщо взяти ускладнений варіант, коли одні відомства підтримують лінію законодавчих органів всупереч позиції президента, а інші - навпаки). Якщо "бунтівні" відомства підтримує опозиція або ж конфлікт має місце напередодні чергових виборів, то суперечка двох рівнів державної влади здатний перерости у відкрите політичне протиборство, наслідком якого може стати падіння існуючого режиму. Як правило, подібні конфлікти швидко гасяться політичними структурами за допомогою важелів вертикального тиску і нерозривно пов'язаних з ними механізмів персональної відповідальності державних чиновників, шляхом реорганізації адміністративної структури і кадрових призначень [17, с. 436].

На практиці такого роду конфлікти виникають, наприклад, тоді, коли органи господарського (макроекономічного) управління відхиляються від свого функціонального призначення і або переходять до політичних методів досягнення цілей (тобто використовують позаекономічний примус і аналогічні засоби забезпечення чиїхось групових інтересів), або ж систематичним порушенням законів держави або неналежним виконанням своїх обов'язків провокують політично відчутні форми громадського протесту. Поштовхом до виникнення подібного роду конфліктних ситуацій можуть послужити і реорганізація (або плани реорганізації) державного апарату, не враховує потреби і інтереси державних службовців.

Найбільш гострі форми конфлікти аналізованого типу приймають тоді, коли окремі відомства намагаються стати на позиції, що суперечать політичному курсу правлячого режиму (або, якщо взяти ускладнений варіант, коли одні відомства підтримують лінію законодавчих органів всупереч позиції виконавчих, а інші - навпаки). Подібні ситуації найчастіше складаються в умовах перехідного періоду, коли державна влада піддається потужному тиску з боку опозиційних сил або окремих державних структур. (Згадаймо, як у 1994 р. глава Держкоммайна РФ відкрито виступив проти курсу Президента і уряду в галузі приватизації.)

2. Конфлікти між державно-адміністративними  структурами та організаціями  державного та приватного секторів. У конфліктах між державними органами та підприємствами головним джерелом протиріч є взаємовиключні прагнення сторін: держава намагається посилити (або послабити) свій контроль, а державні підприємства - звільнитися від надмірної опіки з боку міністерств і відомств (або навпаки - прагнуть до захисту з боку держави). Найчастіше подібні конфлікти викликаються стратегічними макроекономічними діями держави (ліберально-монетарного або мобілізаційного характеру) або активністю певних груп інтересів (лікарів, вчителів, пожежників і інш.), І, хоча деколи можуть супроводжуватися досить бурхливими проявами протесту знизу, досить легко влагоджуються за рахунок перерозподілу матеріальних ресурсів і взаємного уточнення прав.

Розвиток і врегулювання даних конфліктів має, як правило, переважно інституалізований характер.

Складніше відносини між державою і приватним сектором. Причинами конфліктів тут можуть стати як неповне виконання державою своїх обов'язків (створення, наприклад, чіткої правової бази та відповідного нагляду), монополізм на ринку певних послуг, корумпованість державних чиновників, дозвільний характер установи приватних структур і пр., так і нерозвиненість і неорганізованість суб'єктів приватного сектора, не здатних відстояти свої інтереси в спорі з державними органами.

Оскільки приватний сектор менш згуртований і організований, а - у ряді країн, зокрема, в Україні - судовий розгляд часто буває неефективним, державні структури нерідко виявляються переможцями навіть у тих випадках, коли на те немає жодних законних підстав (наприклад, коли конфлікт викликаний хабарництвом і корупцією в державному апараті). Подібного роду ситуації провокують посилення моральної напруженості між державою і громадянським суспільством.

Не можна, однак, скидати з рахунку і той факт, що ресурсні можливості приватних фінансових структур здатні змусити державу змінювати правила гри на економічному ринку, коригувати свої зобов'язання перед партнерами і навіть виробляти ті чи інші кадрові перестановки в уряді. Врегулювання конфліктів подібного роду залежить, з одного боку, від вдосконалення стилю діяльності державних інститутів в ринкових умовах і зростання організованості приватного сектора (утворення різного роду союзів і партій, активного впливу на законотворчий процес, розвитку навичок використання судових інстанцій, формування певного суспільного клімату), а з іншого - від можливостей створення різного роду коаліцій між приватними та державними сегментами суспільства для вирішення конкретних економічних, правових і соціальних завдань.

3. Конфлікти між державними  органами та іншими організаційно  оформленими ланками управління  виникають з такої практики  управління, як "секторізація", яка  означає, що різні відомства мають  схильність формувати автономні  програми своєї діяльності, не  завжди збігаються з загальнодержавними програмами. У західних країнах виробленні того чи іншого державного рішення передують тривалі, багатоступінчасті переговори з близькими відомствами, потім зі "своїми" групами інтересів, політичними суб'єктами - партіями, фракціями парламенту і т.п. Звідси і така характерна для Заходу риса, як лобізм, коли уряд веде переговори з усталеними, оформленими групами інтересів. Ці переговори ведуться як на основі писаних законів, що регулюють характер взаємин різних суб'єктів при виробленні, прийнятті та реалізації рішень, так і відповідно до історично сформованих традицій, загальноприйнятими "правилами гри", як, скажімо, це має місце в Англії, де діє так звана прецедентна система права.

Щоб уникнути подібних конфліктів необхідно не тільки доводити до відома громадськості інформацію про ті чи інші рішення уряду, окремих міністерств, а й давати інформацію про вигоду такого рішення для країни в цілому, і т.п.

4. Конфлікти між державними  органами центрального, регіонального  та місцевого рівнів ставляться, як правило, до області нормативно-юридичних конфліктів компетенційного характеру. Причина їх - неточні, невизначені нормативні характеристики прав, обов'язків, відповідальності і взаємовідносин між органами державної влади та місцевим самоврядуванням. Загострення протиріч між ними сприяє відсутність відповідних законів, необхідних для регулювання конфліктів і вирішення проблемних ситуацій. Інша причина конфліктів компетенційного характеру обумовлена ​​стійкістю традиції "виходити" за межі статусу органу. У силу необізнаності, а нерідко навмисно державні органи вторгаються в сферу дії інших, заважають їм діяти цілеспрямовано і злагоджено і беруть на себе виконання не властивих їм функцій. Протистояння державних органів тягне за собою конфлікти між органами держав і населенням, між центром і регіонами та місцевою владою.