Меры административного наказания

В то же время еще при разработке проекта КоАП РФ ставилась проблема допустимости установления административной ответственности законами субъектов РФ, причем "здесь столкнулись две диаметрально противоположные точки зрения"1. В административно-правовой науке большинство авторов соглашаются с тем, что административная ответственность может устанавливаться законами субъектов РФ в силу п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящего административное и административно-процессуальное законодательство к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, однако, другие авторы считают, что законодательство об административных правонарушениях должно быть "монополией" Российской Федерации; при этом "сама попытка закрепить право субъектов Федерации на издание законов об административной ответственности представлялась как антиконституционная" , противоречащая ч. 3 ст. 55 Конституции РФ .2

Отсюда представляется, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина в части установления административно-правовых запретов (определения составов административных правонарушений) и введения правовых ограничений в форме административных наказаний субъектами РФ в лице их органов государственной власти недопустимы как в силу закрепленного непосредственно в Конституции РФ принципа соразмерности ограничения прав и свобод человека и гражданина конституционно значимым целям (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), так и установленного ею же разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ (п. "в" ст. 71 Конституции РФ) . В связи с этим трудно согласиться с правовой позицией высших судебных органов Российской Федерации, согласно которой региональным законотворчеством могут охватываться вопросы административной ответственности: в ситуации отсутствия федерального закона - в опережающем порядке, а в случае его принятия и вступления в силу - в части, не противоречащей ему.3  Вопреки этому сохраняется правовая ситуация, при которой лица, совершившие тождественные по смыслу административные правонарушения, привлекаются к различным по степени суровости административным наказаниям, равно как и в разных субъектах РФ за аналогичные административные правонарушения к одному и тому же по степени суровости административному наказанию привлекаются различные по статусу субъекты ответственности. Такой явно недифференцированный подход к установлению административной ответственности по так называемым вопросам, имеющим региональное значение, в том числе и часто встречающиеся в региональных законах "штампы" федерального законодательства, лишний раз свидетельствуют о том, что каких-либо стандартов оформления регионального законодательства не существует, и одними из главных причин этого являются сохраняющиеся тенденции к децентрализации правового регулирования, уменьшению роли и объема деятельности федеральных органов правотворческой компетенции, необусловленность законодательного регулирования на региональном уровне местной спецификой, да и попросту слабая законодательная техника. Судебная практика - явное тому доказательство. Например, незаконные действия по отношению к государственным символам субъекта РФ влекут наложение административного штрафа: в Курганской области - на граждан в размере от 200 до 500 руб.; на должностных лиц - в размере от 500 до 1000 руб.; на юридических лиц - в размере от 1000 до 2000 руб. (см. ст. 18 Закона Курганской области от 20 ноября 1995 г. N 25 "Об административных правонарушениях на территории Курганской области" 4; в Ростовской области - на граждан в размере от 500 до 2000 руб.; на должностных лиц - от 1000 до 5000 руб.; на юридических лиц - от 5000 до 10000 руб. (см. ст. 9.2 Закона Ростовской области от 25 октября 2002 г. N 273-ЗС "Об административных правонарушениях"5.

Явно выходящими за пределы действующего федерального законодательства могут быть признаны положения целого ряда законов субъектов РФ, закрепляющих аналогичные предусмотренным КоАП РФ составы административных правонарушений, и, более того, не только дублирующих, что отмечается в судебной практике, но и устанавливающих вопреки существующим в КоАП РФ иные размеры штрафных санкций. Например, если федеральное законодательство за нецелевое использование бюджетных средств (представляющее собой нарушение правил и норм, изданных по вопросам федерального значения) предусматривает санкцию в виде административного штрафа на должностных лиц в размере от 4000 до 5000 руб.; на юридических лиц - от 40000 до 50000 руб. (ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ), то, в свою очередь, региональные - в виде административного штрафа на должностных лиц в размере от 100 до 5000 руб.; на юридических лиц - от 1000 до 50000 руб. (ст. 15 Закона Новгородской области от 13 июня 2006 г. N 688-ОЗ "Об административных правонарушениях"6.

Однако, при рассмотрении основных вопросов данной работы будем придерживаться федерального законодательства и норм, установленных КоАП РФ.

Применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также статьи 1.3.1 КоАП РФ, определяющих предметы ведения субъектов Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абзацем первым части 3 статьи 3.5 КоАП РФ.

В случае, когда международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, применяются нормы международного договора, имеющие прямое и непосредственное действие в правовой системе Российской Федерации. При этом необходимо учитывать разъяснения, данные Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации".7

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (КоАП РФ или Кодекс) внес существенные изменения в законодательную регламентацию административного наказания:

во-первых, термин «административное взыскание» законодатель заменил термином «административное наказание», что подчеркивает общественную опасность административного правонарушения и карательную сущность административно-правовой санкции как меры государственного принуждения;

во-вторых, указал на место административного наказания в системе карательных санкций, содержащихся в нормах других отраслей права, например, уголовного, предусматривающего условные наказания за совершение преступлений;

в-третьих, конкретизировал воспитательные свойства карательной санкции, сконцентрировав ее потенциальные возможности на решении задач предупреждения административных правонарушений.

Перед подробным рассмотрением института административных наказаний необходимо выяснить место административных наказаний среди иных мер административного принуждения.

Административное принуждение является одним из видов государственного принуждения, имеющим своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления, административно-принудительными средствами. Меры административного принуждения устанавливаются государством. Они широко используются в процессе исполнительной деятельности соответствующими государственными органами и их должностными лицами, служат результатом проявления государственно-властных полномочий.

Административное принуждение заключается во внешнем государственно-правовом, психологическом и физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме лишений (ограничений) личного, организационного или имущественного характера.

Административное принуждение - понятие широкое, родовое, а формы его конкретного проявления весьма различны, что обуславливается разнообразием обеспечиваемых с его помощью отношений, целями, основаниями применения, содержанием полномочий органов и должностных лиц, которые наделены правом использования административного принуждения, и другими обстоятельствами.

Административное принуждение призвано ограничивать поведение людей рамками закона, признавать таковое антиобщественными, возлагать на нарушителя обязанность загладить вину перед обществом исполнением принятых в соответствии с законом принудительных мер.

Основываясь на достижениях науки административного права, законодательных актах, анализе практики, меры административного принуждения можно классифицировать следующим образом:

1) административно-предупредительные  меры,

2) меры административного пресечения,

3. меры административно-процессуального обеспечения.
4. административные наказания,

Каждая из указанных групп составляет самостоятельный вид административного принуждения, отличающийся от других по содержанию, целям, основаниям и порядку применения.

Административно-предупредительные меры. Эти меры так названы в cилу их предупредительной (профилактической) направленности. Они применяются в целях предупреждения правонарушений и опасностей, вызываемых чрезвычайными ситуациями.

Угроза общественным и личным интересам, причинением ущерба может возникнуть не только вследствие правонарушения, но и в результате действий стихийных сил природы, эпидемий, эпизоотий, действий психически больных лиц, бешеных животных и др. Государственные органы вынуждены прибегать в таких случаях к применению принудительных мер и в отношении лиц, не виновных в нарушении порядка или создании угрозы, ограничения их права и свободы.

В связи с этим в законодательных актах строго определяются основания и порядок применения административно-предупредительных мер, а также полномочия и ответственность государственных органов (должностных лиц), применяющих эти меры.

Применение административно-предупредительных мер для охраны общественного порядка, и особенно для обеспечения общественной порядка, и особенно для обеспечения общественной безопасности, определено в Законе РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции". Оно может также базироваться на прямых предписаниях, содержащихся в иных нормативных актах центральных и местных органов государственной и исполнительной власти.

Так, в п. 22 ст. 11 Закона РФ "О милиции" работникам милиции предоставлено право временно ограничивать и запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах, а также не допускать граждан на отдельные участки и объекты, а также не допускать граждан на отдельные участки и объекты, обязывать их остаться на этих участках и объектах или покинуть их в целях защиты здоровья, жизни и имущества... Из этого видно, что административно-предупредительные меры применяются для защиты граждан и интересов общества. Для их применения не требуется нарушения правовой нормы (правила), а необходимо наступление условий, предусмотренных гипотезой нормы. Это могут быть наводнения, аварии, стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии и т. п. При наличии условий, предусмотренных гипотезой соответствующей правовой нормы, органы внутренних дел (милиция) на основе предоставленных им полномочий принимают решения о применении административно-предупредительных мер. Так, в ст. 11 п. 20 Закона РФ "О милиции" предписано по решению начальника органа милиции или его заместителя производить оцепление (блокирование) участков местности при возникновении (ликвидации) стихийных бедствий, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий в случае эпидемии или эпизоотий...

Таким образом, основаниями для применения рассматриваемых мер являются не абстрактные умозрительные соображения, а реальные предположения о возможном правонарушении или объективно-противоправном деянии. На основании таких предложений и в соответствии с нормативными актами административно-предупредительные меры могут применяться и к лицам, совершившим правонарушения, в качестве мер индивидуальной профилактики.

В качестве такой меры можно назвать изъятие огнестрельного оружия у лиц, допустивших антиобщественные проступки, страдающих психическими заболеваниями либо изъятие огнестрельного оружия у лиц, нарушивших установленные правила приобретения и хранения оружия.

Предупредительные меры к таким лицам применяются после совершения правонарушений с целью предупреждения с их стороны новых противоправных деяний и оказания на них необходимого воспитательного воздействия.

К предупредительным мерам относится:

- проверка  документов, и иные правомерные  действия;

- контрольно-надзорные  меры;

- досмотр вещей и личный досмотр;

- административное  задержание;

- введение  карантина ( при эпидемии, эпизоотии);

- принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями опасными для окружающих;

- временное  отстранение от работы инфекционных  больных;

- прекращение движения;

- освидетельствование  состояния здоровья лица;

- осмотр  места хранения.

Теперь перейдем к мерам административного пресечения. Реальные правонарушения ставят под непосредственную угрозу охраняемые правом объекты, причиняя им вред. Интересы защиты их требуют пресечения (прекращения) действий, нарушающих правовые предписания. С этой целью исполнительные органы и их должностные лица (представители власти) наделяются в законодательном порядке соответствующими полномочиями. Имеется разнообразный и широкий диапазон мер пресечения, что обусловливается необходимостью быстрого и эффективного прекращения неправомерных посягательств на граждан, общественные и государственные интересы. Значение этих мер в системе административного принуждения, трудно переоценить, поскольку в процессе их применения пресекается общественно опасная деятельность (например, управление транспортным средством в состоянии опьянения, эксплуатация автомототранспорта, техническое состояние которого угрожает безопасности дорожного движения, и т. п.) и наступление от нее вредных последствий. В отличие от административно-предупредительных мер основанием применения мер пресечения является не возможная, а непосредственная (реальная) опасность, угрожающая правоохраняемым объектам. Кроме этого меры административного пресечения в некоторых случаях служат и для ответственности (например, административное задержание, принудительное освидетельствование лиц для определения наличия в организме алкоголя или наркотических средств...).

Меры административного пресечения применяются в сочетании с другими мерами. Например, приостановление эксплуатации автомототранспорта, техническое состояние которого угрожает безопасности дорожного движения сочетается с составлением протокола об административных правонарушении для назначения штрафа на лиц, выпустивших неисправный транспорт на линию. Несмотря на разнообразие мер административного пресечения, суть их состоит в принудительном прекращении противоправных действий ( проступков и преступлений), нарушающих установленный порядок.