Понятие,признаки и принципы государственного управления

По  способу выражения правовые формы  государственного управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные (с помощью жестов, сигналов, знаков и т.п.). Наиболее распространенный способ выражения результата управленческой правоприменительной деятельности — индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, его стабильности, точности, определенности и т.п.

Широко  используется и устный способ (устные приказы, указания, распоряжения, команды). Этот способ часто применяется при  решении вопросов оперативного характера.

Правоприменение может осуществляться при помощи определенных жестов, сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, явно выражающих решение субъекта применения права.

Неправовые формы управленческой деятельности не требуют полного и строгого, определенного законом юридического оформления, не связаны с совершением юридически значимых действий и не влекут юридических последствий. К неправовым формам относятся формы выражения организационных действий и материально-технических операций по управлению.

Организационные управленческие действия могут выражаться в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, в их инструктировании, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно обоснованных рекомендаций и мероприятий по внедрению достижений науки и техники и др.

Материально-технические  действия имеют вспомогательное значение, однако с их помощью материально обеспечивается осуществление всех форм государственного управления. К материально-техническим действиям, например, относятся составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, размножение материалов и документов и др.

30. Понятие и сущность правовых актов управления.Требования, предъявляемые к ним 
 
Основной административно-правовой формой реализации задач и функций исполнительной власти являются правовые акты управления — один из видов правовых актов государства. 
 
В процессе государственного управления возникает потребность в детализации норм законов, которая осуществляется путем издания нормативных актов управления. Содержащиеся в них правовые нормы направлены на обеспечение конкретного оперативного и дифференцированного руководства. 
 
Акт государственного управления — это подзаконное официальное решение, принятое органом управления (должностным лицом) в одностороннем властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.  
 
С помощью актов управления осуществляется и реализация норм права в ходе управленческой деятельности, обеспечивающая должное поведение участников соответствующих правовых отношений. Издание актов управления — часть управленческой деятельности, одно из ее проявлений.  
 
Отличительные черты правовых актов управления: 
 
1) возникают в процессе деятельности органа (должностного лица) исполнительной власти, в интересах реализации задач и функций этой власти выражают волю государства, влекут юридически значимые последствия; 
 
2) издаются только полномочными субъектами исполнительной власти; являются односторонними властными волеизъявлениями; 
 
3) носят подзаконный характер; 
 
4) императивны: содержат в себе юридически-властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; 
 
5) определяют правила должного поведения в сфере управления; 
 
6) должны быть надлежащим образом оформлены для придания им формы правового акта; 
 
7) могут быть в установленном порядке опротестованы 
обжалованы; 
 
8) в случае несоблюдения содержащихся в них юридически властных предписаний наступает ответственность виновной стороны. 
 
Наравне с правовыми актами управления могут издаваться акты государственного управления, не имеющие юридического значения. Такие акты обладают признаками управленческих действий, являются официальными документами, оформляются в виде приказов, решений и т.д. Эти акты называются техническими нормативными актами. К ним относятся: государственные и межгосударственные стандарты, правила техники безопасности, государственные строительные нормы и правила, формы государственной статистической отчетности, указания по их заполнению и т.д. 
 
Наличие в акте предписаний, направленных на установление (изменение, отмену) правовых норм, или возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений — свойства правового акта, позволяющие отграничить его от других актов. Акт управления может содержать предписания о создании вовых правовых норм, об изменении или отмене ранее действовавших и т.д. Кроме того, акт управления может содержать предписания, обязывающие соответствующие органы издать другой нормативный акт управления или изменить какой-либо из таких актов. Многообразны и предписания ненормативных актов управления. 
 
Акты управления — волевые акты. Они, как и другие правовые акты, являются внешним выражением воли, направленной на создание указанных выше юридических последствий. 
 
Причины, вызывающие издание актов управления, могут быть различными: необходимость урегулировать не урегулированные законом отношения, наказать правонарушителя, обеспечить возможность проведения в жизнь того или иного конкретного предписания закона или другого правового акта вышестоящего органа, обеспечить нормативное регулирование деятельности нижестоящего органа и т.д.  
 
Акт управления выражает волю органа управления. В актах управления может выражаться как индивидуальная воля одного должностного лица, так и общая воля группы должностных лиц, где синтезируется воля каждого из членов коллегиального органа.  
 
Издавая правовые акты, органы исполнительной власти выступают как носители госудт: ственно-властных полномочий. Отсюда властный характер актов управления, обязательность содержащихся в них предписаний. Властный характер присущ лишь тем правовым актам государственных органов, которые издаются ими в одностороннем порядке и содержат обязательные к исполнению предписания. Согласия на их издание со стороны лиц и организаций, которым они адресуются, не требуется.  
 
Властный характер актов управления не означает, что государственные органы, издающие их, действуют вне всяких рамок, только по своему усмотрению. Одним из незыблемых принципов деятельности всех органов государства является принцип законности. Как принцип государственного управления, он находит свое выражение в подзаконности управленческой деятельности. Акты управления имеют подзаконный характер. Содержание их подзаконности определяется не только верховенством законов в системе правовых актов государства, но и наличием иерархии правовых актов, соответствующей иерархии органов исполнительной власти. Подзаконность актов управления означает, что они должны соответствовать требованиям законов и иных актов вышестоящих органов по содержанию, форме и порядку их издания. 
 
Анализ характерных признаков актов управления позволяет сформулировать следующее определение. 
 
Правовые акты государственного управления — это волевые, государственно-властные, в ряде случаев документально оформленные действия государственных органов и должностных лиц, совершаемые в соответствии с законом в процессе выполнения функций исполнительной власти и направленные на установление, изменение или отмену правовых норм или на возникновение, прекращение, изменение конкретных правоотношений. 
 
Издание правовых актов управления в отличие от организационных мероприятий и материально-технических операций всегда направлено на получение юридического результата. 
 
Таким образом, юридическое значение актов управления заключается в том, что они могут: 

•  
  служить основанием для издания иных актов управления (решение облисполкома на основании постановления Со-зета Министров Республики Беларусь);
•  
  иметь юрисдикционный характер (постановления о наложении различных видов взысканий, иные результаты разрешения споров);
•  
  служить основанием для возбуждения судебного дела (приказ об увольнении с работы);
•  
  играть роль доказательств при рассмотрении некоторых категорий дел в суде и органах управления (постановления о привлечении к административной ответственности, подтверждающие повторность совершения правонарушения; приказ, подтверждающий, что должностное лицо находилось в отпуске и т.д.);
•  
  служить юридическим обоснованием для возникновения отношений, регулируемых нормами трудового, гражданского, земельного, финансового права (решение исполкома о выделении земельного участка).

 
Акты органов исполнительной власти, как и правовые акты других органов  государства, являются средством осуществления единой государственной власти. Все они служат выполнению задач и функций государства, являются волевыми, издаются в соответствии с принципом законности, имеют государственно-властный характер, обязательны к исполнению и направлены на достижение определенного юридического результата. 
 
2. Классификация правовых актов управления. 
 
В силу своего многообразия акты, издаваемые органами исполнительной власти, квалифицируются по многим основаниям: по юридическим свойствам; по органам, их издающим; по юридической силе; по территории, на которой действуют содержащиеся в актах предписания; по форме выражения, адресатам, времени действия, порядку издания и т.д. Иногда используется не один, а несколько критериев, в частности, при выделении группы актов, к которым необходимо предъявлять дополнительные требования. 
 
Основной критерий классификации актов управления — их юридические свойства. В зависимости от этого акты управления делятся на два основных вида: нормативные и индивидуальные. 
 
Нормативные акты — важнейший вид правовых актов, издаваемых органами государства в процессе управленческое деятельности. Существо юридической природы нормативных актов состоит не только в том, что они излагают нормы права, но и в том, что с принятием таких актов возникают новые правовые нормы, изменяются или отменяются действовавшие ранее и т.д.  
 
Нормативные акты управления содержат общие правила, устанавливающие правоспособность и дееспособность граждан, государственных и негосударственных организаций в различных отраслях управления, определяют деятельность учреждений, предприятий и организаций, а также поведение должностных лиц и граждан в сфере исполнительней власти (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения). При этом необходимо учитывать, что в соответствии с Законом Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" правовые акты, принимаемые (издаваемые) с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанные на их однократное применение, не являются нормативными. 
 
К ненормативным правовым актам относятся: 

•  
  распоряжения Президента Республики Беларусь, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь
•  
  распоряжения председателей палат Парламента — Национального собрания Республики Беларусь;
•  
  распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь:
•  
  акты прокуратуры и прокуроров, за исключением нормативных правовых актов Генерального прокурора Республики Беларусь;
•  
  акты органов записи актов гражданского состояния

 
Некоторые иные правовые акты также  могут не являться нормативными. 
 
Важнейшее свойство нормативного акта — его правотворческое назначение. В этом состоит юридическая функция данного вида актов, свидетельствующая о его месте в механизме правового регулирования. 
 
Другим важным свойством нормативных актов управления является их государственно-властный характер. В них выражается воля государственных органов. Реализация этой воли обеспечивается государством. 
 
Одним из основных признаков нормативных актов является возможность их неоднократного применения и охват содержащимися в них предписаниями индивидуально-неопределенных субъектов, т.е. отсутствие конкретного адресата. 
 
Нормативные акты не только обладают определенными свойствами, но и с их непосредственным участием осуществляются: уточнение и детализация норм, содержащихся в законодательных актах; проведение в жизнь различных социально-экономических программ; закрепление типовых правил поведения в сфере государственного управления; определение организационно-правового статуса конкретных звеньев исполнительной власти; установление необходимых ограничений, запретов, предоставление специальных прав и специальных обязанностей, реализуемых в сфере государственного управления; защита определенных прав и свобод граждан и др. 
 
Таким образом, нормативные правовые акты служат правовой основой возникновения, изменения и прекращения определенных административно-правовых отношений. 
 
Многообразие нормативных правовых актов позволяет классифицировать их по различным основаниям. 
 
1. По юридической силе. Естественно, что акты органов вышестоящего звена имеют большую юридическую силу, чем акты органов нижестоящего звена. Это означает не только необходимость соответствия вторых первым, но и возможность вышестоящих органов отменять и изменять предписания нижестоящих органов. 
 
2. По правовым последствиям. Не все акты непосредственно вносят изменения в систему действующих правовых норм. Это дает основания делить акты на основные и вспомогательные. К вспомогательным актам можно отнести те, которые не изменяя действующей нормы, расширяют сферу ее действия, а также акты, содержащие поручения нижестоящим органам издать соответствующие нормативные акт Причем нормативный характер имеют не все эти предписания, а лишь те из них, которые выступают как юридическое основание последующего установления, изменения, отмены правовых норм или изменения сферы их действия. 
 
Индивидуальные акты — это акты применения норм права к конкретным общественным отношениям, один из способов реализации правовых норм. Они выступают в качестве юридических фактов: порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения. Отличительной особенностью данного вида актов является их индивидуальный характер — свойство, давшее название виду. Его проявления, признаки заключаются в конкретности предписаний, адресованности их персонально определенным субъектам, регулировании конкретных отношений, однократности реализации (применения, исполнения – штраф, поручение подчиненному) и др. 
 
Правовыми последствиями индивидуальных актов управления может быть возникновение не только административно-правовых, но и гражданско-правовых, трудовых, финансово-правовых отношений. Так, приказ о назначении лица на должность в государственном учреждении порождает административно-правовые и трудовые отношения. Акты управления являются одним из оснований, в силу которых возникают гражданские правоотношения. 
 
Любой приказ о назначении того или иного лица на какую-либо должность в государственном аппарате действует в течение всего времени, пока не будет отменен другим приказом или фактически не утратит силу (упразднение органа, ликвидация должности и т.д.). Еще дольше может простираться действие индивидуальных актов, наделяющих какие-либо субъекты правом пользования определенными материальными или иными благами. Например, решение о назначении пенсии по старости исполняется каждый месяц, следовательно, многократно, и действовать может годами по отношению к одному конкретному лицу. 
 
В зависимости от цели и характера все индивидуальные акты можно разделить на две большие группы: оперативно-исполнительные и правоохранительные. 
 
Оперативно-исполнительными являются акты применения диспозиции правовой нормы (распоряжение о перечислении средств). Это наиболее многочисленная и весьма разнообразная группа актов управления. Индивидуальные оперативно-исполнительные акты издаются практически всеми органами исполнительной власти. 
 
Правоохранительные индивидуальные акты управления издаются с целью обеспечить охрану права от нарушения либо восстановить нарушенное право. При этом в ряде случаев реализуются санкции правовых норм (приказ об объявлении дисциплинарного взыскания за нарушения по службе, постановление о применении административного взыскания за нарушение общественного порядка, отмена незаконного индивидуального акта нижестоящего органа и т.д.).  
 
Индивидуальные акты по юридическим последствиям делятся на обязывающие; запрещающие; управомочивающие: поощряющие; содержащие отказы. 
 
Соотношение нормативных и индивидуальных актов управления в общем плане может быть охарактеризовано как полное и безусловное соответствие индивидуальных актов актам нормативным.  
 
В юридической литературе иногда кроме нормативных и индивидуальных выделяют еще общие и смешанные правовые акты управления. 
 
Общие акты содержат: 

•  
  общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня и т.д.);
•  
  общие требования (о повышении требовательности к отдельным должностным лицам, усилении контроля за отдельной категорией граждан, обеспечении решения об экономии электроэнергии и т.д.);
•  
  разъяснения чего-либо (правил использования земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению, требований пожарной безопасности).

 
Смешанные акты одновременно содержат нормы права в правоприменительные решения, иногда еще и общие требования.  
 
Классификация актов управления по органам, их издающим. 
 
В соответствии с Конституцией Республики Беларусь, Законами Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", "О Президенте Республики Беларусь", "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь", "О Совете Министров Республики Беларусь" и иными нормативными актами установлены виды актов, издаваемых конкретными органами государственного управления. 
 
К ним относятся: 
 
декреты, указы и директивы, распоряжения Президента Республики Беларусь; 
 
постановления Совета Министров и распоряжения Премьер-министра; 
 
постановления, приказы, инструкции, распоряжения и иные акты министерств (министров), государственных комитетов (председателей государственных комитетов); 
 
решения местных исполнительных комитетов и местных администраций; распоряжения председателей исполнительных комитетов (глав местных администраций); 
 
приказы и распоряжения руководителей управлений, отделов и других структурных подразделений исполнительных комитетов и администраций, руководителей определенных предприятий, учреждений и организаций. 
 
Классификация актов органов исполнительной власти по другим основаниям. По сроку действия правовые акты управления делятся: 
 
на бессрочные (с неопределенным сроком действия); срочные; временные. 
 
Бессрочные — это акты управления, в которых срок их действия не определен, и действующие до тех пор, пока не будут отменены. В срочныхактах указан срок их действия, по истечении которого акт утрачивает силу. Временные акты издаются для регулирования отношений на неопределенное, как правило, непродолжительное время. Наименование таких актов содержит указание на их временность. 
 
По территории действия правовых актов управления различают: 

•  
  акты управления, действующие в масштабе всей страны;
•  
  акты управления, действующие в масштабе административно-территориальной единицы.

 
По характеру компетенции органов, издающих акты, классифицировать последние  допустимо следующим образом: акты общего управления; акты отраслевого  управления; 
 
акты межотраслевого управления. 
 
К актам общего управления относятся акты, издаваемые органами общей компетенции (Правительством, исполнительными комитетами областей, городов, районов, местными администрациями). 
 
Акты отраслевого (специального) управления предназначены для регулирования отношений в конкретной отрасли государственного управления (сельское хозяйство, промышленность, торговля и т.д.). 
 
Акты органов межотраслевой (функциональной) компетенции регулируют отношения между несколькими или всеми министерствами, государственными комитетами и организациями, должностными лицами, независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами. Органами межотраслевого управления являются, например, Министерство экономики, Министерство труда и социальной защиты, Министерство статистики и анализа, отдельные государственные комитеты. 
 
В юридической литературе существуют и иные основания для классификации актов государственного управления, например, по порядку издания, по функциональной роли этих актов, в зависимости от объема полномочий субъекта власти и т.д. Особое место среди актов государственного управления занимают акты с административной санкцией. 
 
Особенности актов государственного управления с административной санкцией 
 
Нормативные акты государственного управления, изданные с целью регламентации деятельности всех граждан, должностных лиц и организаций в ряде областей общественной жизни, имеющих важное значение, как правило, предусматривают ответственность за их нарушение. Такие акты называют актами с административной санкцией. Эти акты имеют определенные особенности: в них непосредственно предусматривается административная ответственность за нарушение закрепленных ими правил; учитывая, что эти акты содержат санкции, применение которых существенно затрагивает интересы граждан, должностных лиц, организаций, законодательство Республики Беларусь ограничивает круг органов, наделенных правом их издания. Акты с административной санкцией издаются: Президентом Республики Беларусь, Национальным собранием Республики Беларусь, Советом Министров Республики Беларусь, местными Советами и исполнительными комитетами (за исключением сельских, поселковых Советов и исполнительных комитетов). 
 
Решение о принятии таких актов осуществляется в коллегиальном порядке (исключения составляют акты Президента Республики Беларусь с административной санкцией). 
 
3. Формы правовых актов управления 
 
Правовые акты управления могут издаваться в следующих формах: 
 
1) письменной; 
 
2) устной; 
 
3)конклюдентной;  
 
4) в форме молчания. 
 
Письменная форма издания правовых актов занимает господствующее положение. Она придает управлению определенную стабильность и упорядоченность, позволяет фиксировать, закреплять информацию документально. Действующее законодательство четко не определяет, в какой форме должны издаваться акты управления. Однако анализ отдельных норм права позволяет сделать вывод, что декреты, указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров, нпа республиканских органов управления, решения исполнительных комитетов, постановления о привлечении к административной ответственности могут издаваться только в письменной форме. Распоряжения Президента, Премьер-министра, председателя местного исполнительного комитета (руководителя местной администрации) также должны иметь только письменную форму. Издание актов в письменной форме требует соблюдения определенных правил, реквизитов, техники. Это более сложный процесс по сравнению с изданием актов в устной форме. 
 
Устные управленческие акты также направлены на возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Они наиболее оперативны, с их помощью решаются разнообразные управленческие вопросы. 
 
Акты в устной форме применяются при непосредственном и оперативном руководстве и могут издаваться руководителями любого ранга, от Президента до руководителя самого низкого звена. Обладают этим правом и представители власти по отношению к неподчиненным по службе лицам. 
 
Виды (формы) подобных актов многочисленны и правом не определеются. Главная их суть, как и письменного акта, состоит в том, что они должны иметь определенное решение, требование, предписание, указание, т.е. властное волеизъявление полномочного на то лица (требования контролеров, работников милиции, инспекторов). В случае неисполнения или ненадлежащего исполнеия  
 
Немаловажное место в системе правовых актов занимают конклюдентные акты.  
 
Конклюдентный акт (от лат. concludere — заключаю, вывод) — это действия лица, выражающие его волю, но не в форме письменного или устного волеизъявления, а в поведении или в иной форме, по которой можно сделать заключение о таком намерении. Термин «конклюдентный» больше присущ гражданскому праву. Его нормами регулируется совершение различи конклюдентных действий — сделок. 
 
В сфере административного права рассматриваемый термин применяется к актам, которые выражаются путем жестов, световых и звуковых сигналов, знаков, например, дорожного движения, и т.п. 
 
Конклюдентные акты управления по юридической силе однородны. Многие из них носят информационный характер и применяются в местах использования речного флота, для обеспечения безопасности дорожного движения, безопасности движения воздушных средств передвижения и т.д. Ряд таких актов носит запрещающий и разрешающий характер и в случаях их несоблюдения обеспечивается санкциями. 
 
Акты в форме молчания – молчание, сохраняемое органом управления (принятие законов – ст.100 К-ции – законопроект рассматривается в течение 20 дней, в противном случае закон считается одобренным; если Президент не вернул закон с подписания в течение 2 недель – то считается подписанным). Надо применять и в других сферах (обращения граждан). 
4. Структура правового акта управления. 
 
Правовые акты управления имеют свою структуру, составные части. 
 
В законе об нпа определяется структура нпа: 
 
Обязательными реквизитами нормативных правовых актов являются: